Para asegurar la fundamental función de los parlamentarios, los ordenamientos constitucionales suelen diseñar un estatuto propio del parlamentario que tiende a reforzar y proteger su libre ejercicio.
En cierta medida nos encontramos ante la vertiente personalizada de la afirmación contenida en el artículo 66.3 de la Constitución Española, según el cual: «las Cortes Generales son inviolables».
En el tradicional sistema liberal del parlamentarismo, las decisiones de la Asamblea vienen necesariamente precedidas del libre debate y del contraste de argumentaciones. Solo así, se estimaba, era posible alcanzar una decisión racional fruto del convencimiento y de la persuasión.
Para ello es imprescindible que el parlamentario pueda expresarse libérrimamente tanto en su manifestación oral cuanto en su propio voto. Esta libertad máxima exige una absoluta irresponsabilidad jurídica (no política, claro está) por sus opiniones, manifestaciones y votos.
Como ha señalado el Tribunal Constitucional: «El interés a cuyo servicio se encuentra establecida la inviolabilidad es el de la protección de la libre discusión y decisión parlamentarias» (STC 51/1985).
Con más extensión se manifiesta el Alto Tribunal cuando en su STC 243/1988 expresa lo siguiente: «La inviolabilidad es un privilegio de naturaleza sustantiva que garantiza la irresponsabilidad jurídica de los parlamentarios por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones, entendiendo por tales aquellas que realicen en actos parlamentarios y en el seno de cualquiera de las articulaciones de las Cortes Generales o, por excepción, en actos exteriores a la vida de las Cámaras que sean reproducción literal de un acto parlamentario, siendo finalidad específica del privilegio asegurar, a través de la libertad de expresión de los parlamentarios, la libre formación de la voluntad del órgano legislativo al que pertenezcan».
Así, el artículo 71.1 CE se refiere exclusivamente a los diputados y senadores. Ello no quiere decir que los demás parlamentarios (p. ej., los autonómicos) queden excluidos de esta prerrogativa.
En punto al ámbito material, el artículo 71.1 menciona escuetamente a las «opiniones» como objeto de protección. Con irreprochable lógica constitucional, el artículo 21 del Reglamento del Senado incluye en este objeto no solo las opiniones manifestadas en actos parlamentarios, sino también «los votos emitidos en el ejercicio de su cargo».
El diputado o senador debe expresarse libremente
La corrección de esta norma aparece confirmada implícitamente por la jurisprudencia constitucional cuando admite que la prerrogativa ampara a los parlamentarios por «declaraciones de juicio o de voluntad» (STC 51/1985).
El diputado o senador debe poder expresarse libremente, pero debe poder votar con idéntica libertad. Conviene resaltar que, en ocasiones, la existencia de votaciones secretas en la Cámara puede jugar un papel importante en esta protección de la libertad, aunque también un eventual efecto disfuncional en la estabilidad de las mayorías parlamentarias.
Como es lógico, no todas las opiniones o manifestaciones de un diputado o senador están protegidas por la prerrogativa de la inviolabilidad. Solo lo están las «manifestadas en el ejercicio de sus funciones».
Este ámbito funcional exige una delimitación no siempre fácil. Será sencillo cuando el parlamentario se manifiesta desde la tribuna parlamentaria o desde el escaño, o votando en las sesiones. Pero la vida política no se acaba entre las paredes de las Cámaras. Los parlamentarios ejercen su función de manera relevante fuera de aquellas.
Así, se ha planteado la duda de si la prerrogativa cubre las actuaciones cuando estas se desarrollan en sedes diferentes del Parlamento. El Tribunal Constitucional ha fijado que la protección decae: «…cuando los actos hayan sido realizados por su autor en calidad de ciudadano (de “político”, incluso) fuera del ejercicio de competencias y función que le pudieran corresponder como parlamentario.
Así, las funciones relevantes para el artículo 71.1 de la Constitución no son indiferenciadamente todas las realizadas por quien sea parlamentario, sino aquellas imputables a quien, siéndolo, actúa jurídicamente como tal» (STC 71/1985).
La inviolabilidad es, en definitiva, una prerrogativa parlamentaria que, a diferencia de otras, tiene un ámbito temporal no limitado. La imposibilidad de perseguir a quienes están protegidos por la inviolabilidad es perpetua.
La prerrogativa tiene un carácter perpetuo
Ni durante ni después de su mandato cabe acción alguna que violente esta prerrogativa. Esto es lógico. Si el parlamentario pudiese ser perseguido cuando se extingue su mandato, la libertad que se intenta proteger quedaría severamente dañada, aunque solo fuese por la amenaza futura de las consecuencias que su acción pueda tener.
Por ello es indiscutible el carácter perpetuo de la prerrogativa.
Ha sido tradicional la discusión doctrinal sobre la configuración penal de una prerrogativa que, al final, supone la no aplicación del ordenamiento penal vigente, suponiendo, claro está, que se haya conculcado el ordenamiento.
La principal línea doctrinal tiende a considerar la inviolabilidad como una causa personal de exclusión de la pena, aunque no falten opiniones que prefieran su configuración como causa de justificación en el ámbito del ejercicio de un derecho o cargo.
Lo que en todo caso está claro es que frente a una acción dirigida contra un diputado o senador por un acto cubierto por la prerrogativa de la inviolabilidad, la respuesta procesal oportuna no es la de tramitar un suplicatorio y, en su caso, denegarlo.
Al lado de la inviolabilidad, el artículo 71.2 CE consagra la inmunidad parlamentaria, dando cabida así a una institución de largo recorrido histórico, pero con un presente debatido y cuestionado.
Para empezar, hay que aclarar que, de igual manera que la inviolabilidad parlamentaria parece requisito inexcusable de cualquier mandato parlamentario libre, la inmunidad es una institución no recogida en múltiples ordenamientos. Aun donde está contemplada, el alcance de sus efectos dista mucho de ser homogéneo.
Un privilegio que viene del Medievo
Se trata de una prerrogativa de origen medieval que protegía a los procuradores frente al riesgo evidente que suponían los poderes del monarca, bien fuesen de carácter policial o mediante la propia intervención judicial.
Aunque su origen histórico fue más o menos común, la fundamentación teórica de su propia existencia ha sido mucho más variada. Desde la clásica teoría del fumus persecutionis hasta el principio de separación de poderes han sido esgrimidos como fundamento de tan antigua institución.
En todo caso, se trata de una prerrogativa que afecta de modo principal a la esfera procesal del parlamentario, elevando una serie de obstáculos añadidos a la posibilidad de actuar contra el mismo, que se superponen a las garantías de las que ya de por sí disfruta cualquier ciudadano.
Como ha señalado el Tribunal Constitucional: «La inmunidad, en cambio, es una prerrogativa de naturaleza formal que protege la libertad personal de los representantes populares contra detenciones y procesos judiciales que puedan desembocar en privación de libertad, evitando que, por manipulaciones políticas, se impida al parlamentario asistir a las reuniones de las cámaras y, a consecuencia de ello, se altere indebidamente su composición y funcionamiento» (STC 243/1988, que reitera la ya contenida en la STC 80/1985; y SSTC 123 y 124/2001).
En relación con el ámbito personal, el artículo 71.2 sitúa bajo su ámbito de protección a los diputados y senadores.
Dado que la inmunidad no es elemento indispensable para el libre ejercicio de la función parlamentaria, el Tribunal Constitucional, en su STC 36/1981, lejos de extender su régimen sin distinciones a los parlamentarios autonómicos, consagró un diferente nivel de aplicación del instituto a estos, negándoles todo aquello que no esté recogido de manera literal en los propios Estatutos de Autonomía y negando, también, la suficiencia de otros instrumentos jurídicos que no sean los Estatutos para extender la prerrogativa.
En punto al ámbito material de la prerrogativa, la propia dicción del precepto parece dejar claro que aquella solo juega cuando se trata de procesos situados en el ámbito penal.
La inmunidad opera desde tres perspectivas
En este sentido, ante el intento de extender su aplicación a la esfera de la demanda contra el honor contenida en la LO 3/1985, el Tribunal Constitucional dejó claro en la STC 9/1990 que dicha extensión entraba en contradicción con el artículo 71.2. Queda así cerrada de manera definitiva cualquier posibilidad de extender la inmunidad más allá del ámbito penal.
La inmunidad opera, pues, sobre tres aspectos: detención, inculpación y procesamiento.
Respecto a la detención, se exige que, si esta se realiza, sea «en caso de flagrante delito». El Reglamento del Senado (artículo 22.1) exige que la detención sea comunicada inmediatamente a la Presidencia del Senado, y el artículo 12 del Reglamento del Congreso encomienda a la Presidencia del Congreso de los Diputados la adopción de cuantas medidas sean oportunas.
En relación con la inculpación o el procesamiento, lo que impide la Constitución es que esas actuaciones procesales se puedan dirigir contra los diputados y senadores «sin la previa autorización de la Cámara respectiva». Ello conduce directamente a la cuestión del suplicatorio.
Lo que en términos generales se denomina como suplicatorio no es técnicamente sino el instrumento procesal en el que la autoridad judicial solicita a la Cámara la autorización para proceder (art. 5 de la Ley de 9 de febrero de 1912 y artículo 755 LECrim). Este instrumento procesal es de la máxima importancia, por cuanto es el documento que desencadena el procedimiento para su tramitación previsto en los Reglamentos de ambas Cámaras. Es precisamente sobre esta petición sobre la que se pronuncian los Plenos.
El momento procesal oportuno para que el órgano judicial solicite la autorización a la Cámara ha sido siempre una cuestión compleja. Esta complejidad aumentó notablemente con la reforma procesal operada por la Ley Orgánica 7/1988, que suprimió el auto de procesamiento para los delitos previstos en el artículo 779 LECrim.
Al desaparecer un momento procesal claramente objetivable, la confusión aumentó notablemente. Además, hay que tener en cuenta que tanto una decisión excesivamente temprana (que podría derivar en un sobreseimiento posterior a la tramitación del suplicatorio) como un envío tardío del suplicatorio (que podría derivar en nulidad de actuaciones) son decisiones criticables tanto por defecto como por exceso.
Hoy por hoy, la cuestión sigue abierta, toda vez que la doctrina del Tribunal Supremo tampoco ha adquirido el suficiente nivel de estabilidad como para darla por consagrada (cfr. STS de 28 de octubre de 1997), y el Tribunal Constitucional se ha limitado a señalar que, en lo que al momento procesal para solicitar el suplicatorio se refiere, el juez puede investigar libremente, pero deberá pedir el suplicatorio para realizar actos de cualquier clase que impliquen la sujeción del parlamentario a un proceso penal (STC 124/2001).
La recepción por el Congreso o el Senado de un suplicatorio origina el desarrollo de una tramitación específica que concluirá con el pronunciamiento del Pleno de cada Cámara al respecto.
Frente a unos momentos iniciales en los que primaba la idea de que las Cámaras eran absolutamente libres para decidir en sentido positivo o negativo sobre la autorización solicitada, la paulatina elaboración de una jurisprudencia constitucional progresivamente «intervencionista» ha reducido notablemente el margen de apreciación por parte de las Cámaras.
La propuesta de Feijóo
Por una parte, el Tribunal Constitucional fijó inicialmente una determinada finalidad constitucional para la prerrogativa y, consecuentemente, exigió a las Asambleas que motivasen su resolución, especialmente si esta era denegatoria (STC 90/1985).
Una vertiente todavía más restrictiva y más invasora de la libertad de las Cámaras puede encontrarse en la discutida STC 206/1992, adoptada con numerosos votos particulares, que convierte, de facto, al Alto Tribunal en instancia revisora o casacional del contenido material de las resoluciones parlamentarias.
En este caso, la motivación no se acepta como mero elemento formal o procedimental, sino que exige una ponderación material de la decisión.
Ahora bien, frente al carácter perpetuo de la inviolabilidad, el ámbito temporal de la inmunidad es limitado, pues no en vano la Constitución limita la prerrogativa a una vigencia exclusiva «durante el período de su mandato».
La pérdida del escaño entraña automáticamente la posibilidad de proceder sin tener que obtener la autorización de la Cámara.
Por último, llegamos así a la cuestión que parece suscitar la propuesta del presidente del PP, Alberto Núñez Feijóo: la decisión parlamentaria sobre el suplicatorio. Ningún problema plantea la decisión favorable. Si la Cámara lo autoriza, la autoridad judicial podrá proseguir con las actuaciones procesales que considere oportunas.
Más dudas suscita la resolución denegatoria. En efecto, una interpretación lógica es que el procedimiento queda suspendido sin que se produzca necesariamente una caducidad de la acción.
Pero esta lógica aparece empañada por una ley de hace más de cien años, y que está aún vigente. En efecto, el artículo 7 de la Ley de 9 de febrero de 1912 señala que: «si el Senado o el Congreso denegasen la autorización para procesar, se comunicará el acuerdo al Tribunal requirente, que dispondrá el sobreseimiento libre, respecto al senador o diputado…».
Esta solución parece de difícil compatibilidad con el tenor y el sentido del artículo 71.2 CE, aunque no ha sido invalidada claramente por el Tribunal Constitucional, que tuvo la oportunidad clara de manifestarse al respecto en el llamado «caso Barral». Ante este injustificado silencio, la duda sigue abierta.
