Hace apenas un año publiqué, también en Confilegal, el artículo titulado «Catástrofes naturales y caos competencial: una reforma constitucional y legal inaplazable para un Estado más eficiente».
En él advertía de una contradicción que continúa plenamente vigente: las grandes catástrofes se expanden sin reconocer límites territoriales, mientras que nuestra respuesta institucional sigue construida sobre una distribución competencial fragmentada, compleja y, en ocasiones, excesivamente dependiente de decisiones políticas adoptadas cuando la emergencia ya ha alcanzado dimensiones críticas.
Los dramáticos incendios que afectan a la Sierra Oeste de Madrid, distintas zonas de Ávila y Toledo, junto con otros declarados en España, como el último de la Vall d’Uixó, vuelven a evidenciar que no estamos ante emergencias ordinarias ni estrictamente locales.
Por su especial virulencia, han sido calificados como «fuera de la capacidad de extinción», una expresión que empieza a incorporarse con inquietante normalidad al lenguaje de quienes dirigen los operativos.
Estos fuegos atraviesan provincias y comunidades autónomas, provocan evacuaciones y confinamientos masivos -más de 100.000 personas afectadas-, amenazan núcleos urbanos, destruyen propiedades y ecosistemas, obligan a cortar carreteras, interrumpen infraestructuras y dañan las telecomunicaciones, dificultando las comunicaciones telefónicas y el acceso a internet.
Sus efectos, además, se prolongan después de las llamas: deterioran la calidad del aire, incrementan los riesgos respiratorios y cardiovasculares, pueden contaminar las aguas por el arrastre de cenizas y sustancias tóxicas y degradan los suelos hasta dificultar durante años, o incluso de forma irreversible, la recuperación de determinados terrenos.
La dimensión territorial y operativa de estos incendios explica que la emergencia nacional fuera declarada inicialmente en la Comunidad de Madrid y en la provincia de Ávila y posteriormente ampliada a Toledo.
La propia Orden Ministerial justificó la decisión por la afectación a más de una comunidad autónoma, la necesidad de movilizar recursos supraautonómicos y las dimensiones efectivas o previsibles de la emergencia.
La primera declaración de interés nacional por incendios forestales
La situación vivida en Madrid, Ávila y Toledo posee una indudable relevancia jurídica e institucional: es la segunda vez que se activa una emergencia de interés nacional bajo el actual Sistema Nacional de Protección Civil, tras el apagón de abril de 2025, y la primera como consecuencia de incendios forestales.
La Comunidad de Madrid solicitó la declaración de la situación operativa 3 ante la gravedad y simultaneidad de los fuegos. La decisión debe valorarse positivamente: pedir que el Estado asumiera la dirección de la emergencia no suponía renunciar a las competencias autonómicas, sino reconocer que la dimensión territorial y operativa del desastre exigía una coordinación nacional.
Pese a ello, el Delegado del Gobierno cuestionó la insuficiente motivación de la solicitud. Horas después, el ministro del Interior declaró la emergencia de interés nacional.
«La ley debe prever un procedimiento urgente, técnico y documentado para evaluar la declaración de interés nacional, así como regular con mayor precisión la transición del mando, la interoperabilidad de las comunicaciones, el intercambio de datos, las evacuaciones y la movilización anticipada de recursos».
La secuencia resulta reveladora: mientras el fuego avanzaba, todavía hubo margen para discutir sobre la forma de la petición y su utilización política.
Finalmente prevaleció la decisión correcta: centralizar la dirección, integrar los planes autonómicos y movilizar recursos extraordinarios.
No se trata de prescindir de la motivación ni de convertir el nivel 3 en una respuesta automática, sino de diseñar procedimientos ágiles, objetivos y previsibles que eviten añadir una nueva fuente de conflicto institucional a la propia emergencia.
Del nivel 3 a la solicitud de ayuda europea
La magnitud de la emergencia obligó a activar el Mecanismo de Protección Civil de la Unión Europea y solicitar aeronaves adicionales, incorporándose medios de Grecia, Italia y Portugal.
Esta petición confirmó que el incendio había desbordado sucesivamente las capacidades autonómicas y los medios ordinarios disponibles en el ámbito nacional.
La secuencia resulta reveladora: una emergencia iniciada bajo dirección autonómica exigió después la declaración estatal de interés nacional y, casi de inmediato, la ayuda europea.
El fuego avanzó como una realidad continua, mientras la respuesta pública tuvo que recorrer distintos niveles administrativos.
Ello demuestra que las grandes catástrofes requieren una arquitectura multinivel, con reglas de activación claras y mecanismos de transición rápidos entre las administraciones locales, autonómicas, estatales y europeas.
La colaboración funciona, pero no resuelve el problema estructural
Debe reconocerse que la colaboración entre administraciones, servicios de emergencia, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, unidades militares y medios autonómicos ha sido intensa y eficaz.
La declaración de interés nacional no ha excluido la intervención autonómica y local, sino que ha integrado sus recursos bajo una dirección común.
Sin embargo, una cooperación coyuntural no corrige por sí sola una arquitectura jurídica insuficiente.
Un año después de mi anterior artículo, seguimos dependiendo de que las autoridades valoren correctamente la gravedad de la emergencia, soliciten a tiempo la intervención estatal, motiven adecuadamente su petición, superen sus diferencias políticas y acepten una transición ordenada del mando.
El sistema puede funcionar cuando existe voluntad de colaborar, como ha sucedido en la actualidad, pero no debería descansar principalmente en ella cuando están en riesgo vidas humanas, poblaciones enteras y decenas de miles de hectáreas.
«Cuando un incendio adquiere un comportamiento propio, amenaza varias comunidades y supera la capacidad ordinaria de extinción, el sistema jurídico debe haber previsto quién dirige, cuándo se produce la transición, qué recursos se movilizan y cómo se integran todas las administraciones».
El artículo 28 de la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, considera emergencias de interés nacional aquéllas en las que resulte necesario coordinar distintas administraciones por afectar a varias comunidades autónomas y requerir recursos supraautonómicos, así como las que, por sus dimensiones efectivas o previsibles, precisen una dirección de carácter nacional.
El artículo 29 atribuye su declaración al titular del Ministerio del Interior, por iniciativa propia o a instancia de las comunidades autónomas o de los delegados del Gobierno.
La Norma Básica de Protección Civil, aprobada por el Real Decreto 524/2023, y la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el riesgo de incendios forestales, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de abril de 2026 y publicada mediante Resolución de 23 de abril de 2026, articulan el marco general y específico de planificación.
Dentro de este sistema, la situación operativa 3 se corresponde con una emergencia declarada de interés nacional. Su activación determina una dirección estatal, un mando único y la integración coordinada de los planes y recursos estatales, autonómicos y locales.
No supone la desaparición de las competencias autonómicas ni la sustitución de sus servicios de emergencia, sino su incorporación a un dispositivo nacional cuando la magnitud, la extensión territorial o la necesidad de medios supraautonómicos hacen insuficiente la respuesta ordinaria.
Existe, por tanto, un marco normativo. El problema no es la ausencia de reglas, sino la amplitud de los conceptos empleados, su escaso automatismo y la persistencia de zonas de fricción entre la dirección autonómica y la estatal.
¿Cuándo debe considerarse superada la capacidad autonómica? ¿Debe esperarse a que el incendio atraviese formalmente una frontera territorial? ¿Qué indicadores objetivos deben activar la transición al nivel 3? ¿Qué ocurre cuando varias comunidades sufren incendios relacionados o simultáneos, pero solo una solicita la declaración?
Estas cuestiones no deberían resolverse mientras avanza el fuego mediante controversias políticas o negociaciones improvisadas. Deberían estar predeterminadas por criterios técnicos, jurídicos y operativos suficientemente claros.
Nuestro sistema competencial no está cerrado
La Constitución española -en adelante, CE- no contiene una distribución competencial cerrada y autosuficiente. El sistema se articula mediante la propia Constitución, los estatutos de autonomía, las leyes sectoriales, los reales decretos de traspaso y la interpretación desarrollada por el Tribunal Constitucional.
Aunque los artículos 148.1.9.ª y 149.1.23.ª de la CE delimitan las competencias autonómicas y estatales en materia medioambiental, la protección civil encuentra su principal fundamento competencial en el artículo 149.1.29.ª de la CE, relativo a la seguridad pública. Así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional, entre otras, en las SSTC 133/1990, de 19 de julio, y 58/2017, de 11 de mayo.
La competencia estatal no se limita a intervenir cuando una emergencia es declarada de interés nacional mediante la movilización de sus propios medios.
Comprende también la facultad de garantizar la coordinación de los distintos servicios y recursos de protección civil e integrarlos en un «modelo nacional mínimo» que asegure una respuesta coherente y eficaz.
«Las competencias no pueden convertirse en fronteras para la protección. Ni la ciudadanía puede quedar atrapada entre administraciones mientras el fuego avanza. Porque el fuego no espera a que decidamos quién es competente. Y los ciudadanos tampoco podemos seguir esperando».
Ello no excluye las competencias autonómicas, sino que configura la protección civil como una materia concurrente y transversal en la que confluyen seguridad pública, medio ambiente, montes, sanidad, infraestructuras, telecomunicaciones y régimen local.
Esa transversalidad es inevitable; lo que no debería serlo es que la distribución de responsabilidades siga abierta a interpretaciones enfrentadas precisamente cuando se produce una catástrofe.
Esta arquitectura competencial, construida sobre criterios territoriales y de coordinación, se enfrenta hoy a riesgos cuya evolución desborda con rapidez esos límites.
Los incendios actuales demuestran que el territorio pierde utilidad como criterio principal para determinar quién debe dirigir la emergencia.
El fuego puede atravesar municipios, provincias y comunidades autónomas, mientras sus efectos se extienden mucho más allá del frente de llama. La competencia formal permanece vinculada al territorio. El riesgo, en cambio, es dinámico.
Fuegos que generan su propio comportamiento
La urgencia de la reforma aumenta porque ya no nos enfrentamos únicamente a más incendios, sino a incendios distintos.
Los denominados fuegos de quinta o sexta generación pueden alcanzar una intensidad extraordinaria, modificar las condiciones atmosféricas de su entorno, generar columnas convectivas, vientos imprevisibles y nuevos focos.
Cuando los responsables operativos afirman que un incendio está fuera de la capacidad de extinción, están describiendo un fenómeno físico cuya energía supera temporalmente la capacidad humana de ataque.
Las proyecciones climáticas apuntan a veranos más cálidos, suelos más secos y periodos de riesgo de incendio más extensos.
No podemos seguir diseñando la respuesta jurídica como si las grandes catástrofes fueran acontecimientos aislados, extraordinarios y territorialmente delimitados. Lo excepcional está adquiriendo una frecuencia que obliga a revisar las instituciones.
De la cooperación voluntaria a la coordinación jurídicamente predeterminada
La reforma no exige vaciar las competencias autonómicas ni recentralizar la protección civil. Las comunidades autónomas deben conservar la dirección de las emergencias que puedan gestionar con sus propios medios.
Sin embargo, cuando concurran indicadores objetivos -afectación a varias comunidades, incendios simultáneos, evacuaciones masivas, amenaza a infraestructuras críticas, comportamiento extremo, insuficiencia de medios o necesidad de ayuda internacional-, la integración estatal debería activarse con mayor rapidez y menor margen de confrontación.
La ley debe prever un procedimiento urgente, técnico y documentado para evaluar la declaración de interés nacional, así como regular con mayor precisión la transición del mando, la interoperabilidad de las comunicaciones, el intercambio de datos, las evacuaciones y la movilización anticipada de recursos.
También debe integrarse la dimensión europea: si los análisis anticipan que los medios nacionales serán insuficientes, la asistencia de la Unión debe solicitarse tempranamente.
El Derecho debe actuar antes de que el fuego atraviese la frontera administrativa, no después.
No podemos seguir así
La declaración de la situación operativa 3, la colaboración entre administraciones y la solicitud de ayuda europea han sido decisiones correctas. Pero no podemos considerar resuelto el problema porque esta vez la cooperación haya funcionado.
No podemos permitir que cada gran incendio reproduzca la misma secuencia: emergencia autonómica, expansión territorial, controversia competencial, petición de ayuda, asunción estatal del mando y movilización urgente de medios europeos.
Cuando un incendio adquiere un comportamiento propio, amenaza varias comunidades y supera la capacidad ordinaria de extinción, el sistema jurídico debe haber previsto quién dirige, cuándo se produce la transición, qué recursos se movilizan y cómo se integran todas las administraciones.
Hace un año sostuve que era necesaria una reforma constitucional y legal que cerrara los vacíos de nuestro sistema competencial.
Los incendios de la Sierra Oeste de Madrid, Ávila y Toledo, considerados un único gran incendio y calificados como los más catastróficos de nuestra historia reciente, no debilitan aquella tesis. La hacen todavía más urgente.
Las competencias no pueden convertirse en fronteras para la protección. Ni la ciudadanía puede quedar atrapada entre administraciones mientras el fuego avanza. Porque el fuego no espera a que decidamos quién es competente. Y los ciudadanos tampoco podemos seguir esperando.
