¿Sive para algo la recuperación de oficio de sus bienes por los entes locales?

Las normas que regulan el régimen local consagran desde hace décadas la potestad de recuperación de oficio de los bienes de dominio público indebidamente ocupados, cuyo ejercicio permite a dichos entes poner fin a aquellas perturbaciones perpetradas por terceros mediante la utilización de “todos los medios compulsorios legalmente admitidos” (como contempla el artículo 71.3 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales).

Se trata de una de las clásicas “potestades exorbitantes” del régimen jurídico de los bienes de las Administraciones Públicas, caracterizadas por el privilegio de autotutela, un régimen que sin embargo no es capaz de alterar por sí solo ni el derecho de propiedad ni incluso la posesión definitiva de los bienes municipales amenazados, lo que las configura, al fin y a la postre, como instrumentos de escasa utilidad en la actualidad.

Los jueces contenciosos, con reiteración, vienen declarando a diario que las Administraciones locales, al ejercitar estas medidas de protección, ni prejuzgan ni deciden sobre la naturaleza y definitiva pertenencia dominical y posesoria de los bienes recuperados, aspecto reservado a los tribunales ordinarios.

Como recuerda gráficamente la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2001, “el Reglamento otorga potestades para la investigación y recuperación de los bienes, desprendiéndose del mismo que los municipios pueden declarar su titularidad, sin perjuicio de que los particulares que se entiendan perjudicados puedan recurrir ante la jurisdicción civil».

Más concretamente, la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de abril de 2001 ha señalado que los medios de que disponen estos sujetos públicos no pueden resultar los únicos y definitivos en relación con las disputas referidas a cuestiones dominicales, por lo que la doctrina recaída sobre el ejercicio de estas facultades de recuperación de oficio, si bien configura como tal la potestad para recobrar la tenencia de sus bienes sin necesidad de acudir a los tribunales de justicia, no resulta idónea para resolver el fondo de las controversias que habitualmente se suscitan en esta materia.

Y ello, pese a su reconocimiento en la legislación positiva común -en el artículo 344 del Código Civil- y también a pesar de la insusceptibilidad de formular interdictos de recobrar o retener frente a los acuerdos administrativos de recuperación.

Así pues, aunque para el ejercicio de este ‘interdictum proprium’ baste con acreditar una posesión pública anterior o una usurpación reciente de tales bienes, tal facultad, por su carácter excepcional y privilegiado, únicamente cabe ejercitarla cuando se encuentre respaldada por una prueba plena y acabada.

Y aunque todo ello sea así y se declare finalmente por decisión administrativa y jurisdiccional contenciosa, siempre quedará a las partes abierto el recurso al orden procesal civil, en el que la cuestión quedará definitivamente resuelta, por la vía de la defensa de la propiedad en litigio.

Es decir, aunque los bienes públicos recuperados se hallaren indebidamente en posesión de particulares, y conste además en el expediente administrativo y luego contencioso la existencia de una perturbación o pérdida del estado posesorio y su carácter ilegítimo; a pesar de ello, decimos, una posterior decisión judicial común puede desvirtuar tales declaraciones y requisitos dejándolos en papel mojado o, como mínimo, como una suerte de amparo momentáneo a una determinada posesión en manos públicas.

En consecuencia, tanto la construcción jurisprudencial como la práctica diaria no parecen aconsejar el gasto en tiempo y dinero en la tramitación de enteros expedientes administrativos que, a través de una decisión judicial civil, devendrán con seguridad en carentes de contenido y efectos.

La solución de todo esto podría pasar por la modificación normativa

Salvo que se pretenda hacer uso de esas facultades para desarrollar un amparo preventivo y temporal de los bienes en discusión, la sustanciación de estos procedimientos resulta hoy superflua si, como se ha dicho, no les está permitido penetrar en cuestiones de propiedad, a las que inevitablemente están siempre ligadas estos asuntos.

A mayores, las decisiones administrativas y contenciosas sobre la posesión o propiedad no constituyen tampoco para la jurisdicción ordinaria ningún prius cualificado a tener en cuenta, sino una prueba más susceptible de contradicción, lo que se traduce a diario en que estos expedientes no solamente suponen un arduo esfuerzo funcionarial y jurídico, sino que su desenlace tampoco supone ninguna decisión definitiva y firme.

La cuestión se complica, en fin, si a los procedimientos previstos en la ley se suma una petición de un particular o colectivo para que actúe el ente local en defensa de unos bienes que pueden ser o no de su titularidad, en cuyo caso el requerimiento de actuación municipal, al amparo de lo previsto en el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa, sin duda obligará a la tramitación de actuaciones en defensa del patrimonio público, a sabiendas que todo ello quedará a expensas de una postrera decisión judicial civil.

Sin duda, nos parece que la solución de todo esto podría pasar por la modificación normativa en el sentido que defendemos: que se limiten los expedientes de recuperación a aquellos bienes inequívoca o notoriamente de titularidad local, dejando los demás al resultado de la acción civil que proceda, declarativa o reivindicatoria, mientras no se permita al juez contencioso entrar a conocer de la cuestión en su totalidad y zanjarla también en su integridad.

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