Un voto particular firmado por cuatro de los miembros de la Junta Electoral Central (JEC) ha dejado al descubierto una fractura interna sobre una cuestión que, hasta ahora, apenas había trascendido: el impacto de la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática —la norma que, al ampliar el derecho de opción a la nacionalidad a nietos de exiliados, ha sido bautizada popularmente como la «ley de nietos»— en el censo de españoles residentes en el extranjero.
El acuerdo mayoritario, adoptado el 16 de julio en el expediente 209/361, decidió no entrar a valorar si esta ley está inflando de forma irregular el censo electoral, alegando que «excede de las competencias» de la Junta pronunciarse sobre las circunstancias que permiten la concesión de la nacionalidad al amparo de esta norma, y remitiendo el asunto al Tribunal Constitucional o a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Carlos Vidal Prado, Vicente Magro Servet, Fernando Marín Castán y Javier Tajadura Tejada no se conforman con esa respuesta y lo han dejado por escrito.
Su voto particular sostiene justo lo contrario que la mayoría: que la Junta no solo puede actuar, sino que tiene la «obligación de impedir que se amplíe el censo contra legem».
««Si la Junta Electoral Central no es la competente para poner fin a un incremento formidable e irreversible del censo en contra de lo previsto en la Ley, ¿quién lo sería?» se pregunta el voto particular.
Una contradicción de fondo
Según revela el propio voto particular, al que ha tenido acceso Confilegal, «la gran mayoría de miembros de la Junta Electoral Central estuvieron de acuerdo en que la Instrucción de 25 de octubre de 2022 (…) contiene disposiciones contrarias a la propia Ley que pretende desarrollar o ejecutar».
Es decir: la Junta aprecia la ilegalidad, pero decide no actuar. Ese es, exactamente, el punto que los cuatro firmantes no comparten.
El expediente acumulaba varios escritos, entre ellos el presentado el 3 de julio por la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSIF), firmado por su presidente nacional, Miguel Ángel Borra Izquierdo.
El sindicato, que representa a buena parte del personal que tramita estos expedientes en los registros civiles consulares, pedía a la JEC que ordenara a la Oficina del Censo Electoral (OCE) frenar las altas censales automáticas derivadas de una presunción que, a su juicio, carece de cobertura legal.
El voto particular recoge, con matices propios, buena parte de esa misma arquitectura jurídica.
La instrucción, no la ley, es la causa del crecimiento del censo, según los discrepantes
El argumento central del voto particular distingue con nitidez entre la Ley de Memoria Democrática y la instrucción de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (DGSJFP) que la desarrolla.
La disposición adicional octava exige dos requisitos acumulativos para que un descendiente de español exiliado pueda optar a la nacionalidad: que el ascendiente fuera originariamente español y que su exilio obedeciera a razones políticas, ideológicas, de creencia o de orientación e identidad sexual.
Los cuatro vocales identifican dos mecanismos por los que, sostienen, la Instrucción de 25 de octubre de 2022 se aparta de la norma que dice ejecutar:
El primero, una presunción: la letra d) del apartado 3 de la directriz séptima da por hecho que fue exiliado «todo español que salió de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955», sin exigir prueba de que ese exilio respondiera a razones políticas, ideológicas, de creencia o de orientación e identidad sexual, tal y como exige la ley.
El segundo, una reinterpretación: la instrucción «elimina» ese mismo requisito al desdoblar artificialmente el párrafo primero del apartado 1 de la disposición adicional octava en dos supuestos de opción distintos, uno de los cuales prescindiría por completo de la causa del exilio, apoyándose para ello en la disposición adicional séptima de la Ley 52/2007 —la norma que en su día abrió la opción a los nietos de exiliados y que dio origen a la denominación de «ley de nietos».
La conclusión de los firmantes es tajante: «Es, por tanto, la Instrucción —y no la Ley— la causa directa del crecimiento del censo».
Los vocales discrepantes opinan que la Junta no solo puede actuar, sino que tiene la «obligación de impedir que se amplíe el censo ‘contra legem'».
«Los directores generales no tienen potestad reglamentaria»
El voto particular dedica buena parte de su argumentación a negar naturaleza normativa a la instrucción cuestionada, apoyándose en el dictamen del Consejo de Estado 1548/2022, de 1 de diciembre, que citan literalmente: «El Consejo de Estado ha recordado en infinidad de ocasiones que los Directores Generales no tienen potestad reglamentaria. Los Directores Generales no tienen competencia normativa y tampoco podría serles delegada la potestad de dictar disposiciones de carácter general».
Sobre esa base, y citando también la STC 27/1983 y las sentencias del Tribunal Supremo 1847/2019, 1473/2021 y 1264/2024, los cuatro vocales concluyen que la instrucción de la DGSJFP tiene, como mucho, eficacia interna sobre los encargados del Registro Civil, y que cualquier previsión con efectos frente a terceros —como la presunción cuestionada— sería nula por no haberse tramitado como disposición general, sin el preceptivo dictamen del Consejo de Estado.
Es prácticamente el mismo razonamiento —Consejo de Estado, artículo 97 de la Constitución, reserva de potestad reglamentaria al Gobierno— que había desarrollado meses antes CSIF en su escrito de alegaciones, en el que sostiene que las instrucciones de la DGSJFP «no son disposiciones de carácter general o normas reglamentarias» y que un director general «no tiene potestad reglamentaria» para crear una presunción que la propia ley no contempla.
Una competencia que la mayoría de la Junta declina ejercer
Donde el voto particular se separa más nítidamente del acuerdo mayoritario es en la cuestión competencial.
Los cuatro discrepantes recuerdan que la Oficina del Censo Electoral actúa «bajo la dirección y la supervisión de la Junta Electoral Central» (artículos 19.1.a y 29.1 de la LOREG) y que puede «dirigir instrucciones a los Ayuntamientos y Consulados, así como a los responsables del Registro Civil» (artículo 30.a).
Sobre esa base, sostienen que la Junta debería haber ordenado a la OCE que solo tramitara altas censales cuando el optante hubiera acreditado —y no simplemente presumido— la causa política del exilio de su ascendiente.
El voto particular invoca, además, un argumento de encuadre internacional poco habitual en los acuerdos de la JEC: la responsabilidad de los organismos electorales, conforme a los estándares de la OSCE y la Comisión de Venecia, de «verificar y asegurar la fiabilidad del registro de personas electoras».
Y remata con una advertencia dirigida a sus propios compañeros de Junta: «De nuestra inacción por presunta falta de competencia, se van a derivar efectos irreversibles».
El texto plantea además una pregunta que deja abierta a la mayoría: «Si la Junta Electoral Central no es la competente para poner fin a un incremento formidable e irreversible del censo en contra de lo previsto en la Ley, ¿quién lo sería?».
Se trata de una discrepancia interna dentro de un órgano que rara vez airea sus divisiones en público.
El acuerdo mayoritario prevalece a todos los efectos: la Junta no ha ordenado, por ahora, ninguna instrucción a consulados o Registro Civil sobre la prueba del exilio exigida por la Ley de Nietos.
