Mientras que la protección por desempleo de los trabajadores por cuenta ajena constituye una realidad ampliamente conocida por la ciudadanía, la prestación por cese de actividad de los trabajadores autónomos continúa siendo una figura mucho menos conocida y que sigue planteando importantes dudas interpretativas, tanto en su reconocimiento como en la delimitación de las situaciones legales de cese.
No se trata de una cuestión meramente teórica. Buena muestra de la complejidad que puede presentar la interpretación de esta prestación es la creación, mediante Resolución de 20 de marzo de 2019, de una comisión paritaria encargada de emitir un informe vinculante en las reclamaciones previas formuladas frente a las resoluciones denegatorias dictadas por las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social.
Nuestro ordenamiento jurídico reconoce, bajo determinados requisitos legalmente establecidos, el derecho a percibir la denominada prestación por cese de actividad tanto a los trabajadores autónomos titulares como a los autónomos colaboradores.
Sin embargo, la aplicación práctica de esta protección no siempre resulta sencilla, especialmente cuando el cese de actividad trae causa de circunstancias que afectan directamente al titular del negocio familiar.
Esta situación puede presentarse en un gran número de pequeños negocios familiares, lo que plantea un importante interrogante jurídico: ¿qué ocurre con el trabajador autónomo colaborador cuando el titular del negocio se jubila? Veámoslo.
Protección por cese de actividad en el Real Decreto Legislativo 8/2015
La respuesta debe encontrarse mediante una interpretación conjunta de las siguientes normas:
- Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (En adelante, LGSS).
- Ley 32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos.
- Real Decreto 1541/2011, de 31 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 32/2010 (En adelante, RD 1541/2011).
Concretamente, el artículo 331 de la LGSS regula las distintas situaciones legales de cese de actividad que permiten solicitar la prestación. Entre ellas, el apartado primero contempla la concurrencia de motivos económicos, técnicos, productivos u organizativos determinantes de la inviabilidad de proseguir la actividad económica o profesional.
A continuación, el citado precepto enumera determinados supuestos concretos relacionados con pérdidas económicas, ejecuciones judiciales, concursos o causas de fuerza mayor. Sin embargo, la jubilación del autónomo titular no aparece expresamente mencionada en ninguno de dichos apartados.
Ahora bien, el análisis del artículo 331 de la LGSS no puede realizarse de forma aislada. El Real Decreto 1541/2011, dictado en desarrollo de la Ley 32/2010, contiene una referencia expresa al supuesto en que el cese de actividad se produce como consecuencia de la jubilación del titular del negocio. En concreto, el artículo 4.6 dispone lo siguiente:
«Artículo 4. Acreditación de la situación legal de cese de actividad por motivos económicos, técnicos, productivos u organizativos.
6. En el caso de cese de actividad por muerte del empresario titular del negocio, el trabajador autónomo que venga realizando funciones de ayuda familiar en el negocio deberá presentar, junto a la declaración jurada, certificado del Registro Civil que acredite el fallecimiento.
Si el cese de actividad se produce como consecuencia de jubilación o incapacidad permanente del titular del negocio, la Entidad Gestora u órgano gestor de la prestación por cese de actividad solicitará del Instituto Nacional de la Seguridad Social, cuando sea necesario para el reconocimiento de la prestación, la información referente a la causa alegada».
La coexistencia de ambos preceptos plantea una cuestión interpretativa de especial interés. Si el artículo 331 de la LGSS no menciona expresamente la jubilación del titular del negocio entre las situaciones legales de cese de actividad, ¿cómo debe interpretarse la referencia que el artículo 4.6 del Real Decreto 1541/2011 realiza a dicha circunstancia?
La respuesta exige acudir a una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico y, simultáneamente, tener presente el principio de jerarquía normativa consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución Española.
Ello obliga a determinar si el reglamento se limita a desarrollar una situación legal ya prevista por la ley o si, por el contrario, introduce un supuesto de cese de actividad no contemplado por el legislador.
La interpretación sistemática del artículo 331 LGSS y el principio de jerarquía normativa
Mientras que el artículo 331 de la LGSS no menciona expresamente la jubilación del trabajador autónomo titular entre las situaciones legales de cese de actividad, el artículo 4.6 del Real Decreto 1541/2011 sí hace referencia a dicho supuesto. Esta circunstancia obliga a plantear una cuestión previa: ¿puede una norma reglamentaria reconocer una situación legal de cese de actividad no prevista por una norma con rango de ley?
Desde la perspectiva del principio de jerarquía normativa, la respuesta debería ser necesariamente negativa.
El artículo 9.3 de la Constitución Española garantiza, entre otros principios, la jerarquía normativa, de manera que las disposiciones reglamentarias no pueden innovar el contenido de las leyes ni introducir nuevos supuestos de hecho que condicionen el nacimiento de derechos cuando éstos han quedado reservados al legislador.
En materia de Seguridad Social esta conclusión resulta todavía más intensa, puesto que el artículo 41 de la Constitución encomienda al legislador el establecimiento del sistema público de Seguridad Social, siendo reiterada la exigencia de reserva de ley para la configuración de las prestaciones públicas.
Consecuentemente, si se entendiera que el artículo 4.6 del Real Decreto 1541/2011 incorpora ex novo la jubilación del titular del negocio como una nueva situación legal de cese de actividad, habría que concluir que el reglamento estaría excediendo la habilitación normativa conferida por la Ley 32/2010 y por la propia LGSS.
Sin embargo, esta interpretación no parece ser la más adecuada. La clave reside en la propia sistemática del Real Decreto 1541/2011. Resulta significativo que el artículo 4 no lleve por rúbrica «Situaciones legales de cese de actividad», sino «Acreditación de la situación legal de cese de actividad por motivos económicos, técnicos, productivos u organizativos».
Este dato sistemático posee una notable relevancia interpretativa. El reglamento no pretende determinar qué constituye una situación legal de cese de actividad, sino establecer la forma en que ésta debe acreditarse cuando ya concurre alguno de los supuestos previstos por la ley.
La propia redacción del apartado sexto confirma esta conclusión. El precepto dispone:
«Si el cese de actividad se produce como consecuencia de jubilación o incapacidad permanente del titular del negocio…»
Obsérvese que el reglamento no afirma que la jubilación constituya una situación legal de cese de actividad. Antes bien, parte de la existencia previa de una situación legal de cese y regula exclusivamente la forma en que la entidad gestora deberá comprobar la causa alegada mediante la información obrante en el Instituto Nacional de la Seguridad Social.
Desde esta perspectiva, la jubilación del trabajador autónomo titular no actuaría como una nueva causa autónoma de acceso a la prestación, sino como el hecho desencadenante de una situación organizativa que puede determinar la imposibilidad objetiva de continuar la actividad económica desarrollada por el autónomo colaborador.
Esta conclusión encuentra adecuado encaje en el artículo 331.1.a) de la LGSS, que contempla como situación legal de cese la concurrencia de motivos económicos, técnicos, productivos u organizativos determinantes de la inviabilidad de proseguir la actividad económica o profesional.
En determinados negocios familiares, la jubilación del titular puede provocar precisamente esa consecuencia: desaparece quien ostenta la titularidad de la actividad, se extingue la organización empresarial existente y el autónomo colaborador carece de posibilidad real de continuar desarrollando la actividad en las mismas condiciones.
Existe, además, otro argumento sistemático que refuerza esta interpretación. El propio artículo 4.6 regula conjuntamente tres supuestos: el fallecimiento, la jubilación y la incapacidad permanente del titular del negocio.
Si se aceptara que el reglamento está creando nuevas situaciones legales de cese de actividad, habría que sostener igualmente que también introduce como nuevas causas el fallecimiento o la incapacidad permanente del titular, conclusión difícilmente conciliable con el principio de jerarquía normativa.
Resulta, por ello, más coherente entender que el Real Decreto 1541/2011 no amplía el ámbito de protección diseñado por el legislador, sino que desarrolla la aplicación práctica de una categoría legal ya existente, identificando determinadas circunstancias fácticas que pueden integrar los motivos organizativos previstos en el artículo 331.1.a) de la LGSS cuando determinen la imposibilidad de continuar la actividad económica.
Una cuestión con importantes consecuencias prácticas
Las dificultades interpretativas expuestas no constituyen un debate exclusivamente doctrinal. Por el contrario, tienen una clara proyección práctica en la tramitación de las solicitudes de prestación por cese de actividad.
En efecto, no todas las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social contemplan expresamente en sus formularios de solicitud el supuesto de cese de actividad derivado de la jubilación del trabajador autónomo titular del negocio, pese a que el artículo 4.6 del Real Decreto 1541/2011 hace referencia expresa a dicha circunstancia.
Esta situación puede generar incertidumbre tanto para los solicitantes como para las propias entidades gestoras respecto de la documentación que debe aportarse y de la fundamentación jurídica de la solicitud.
Cuando la mutua considere que no concurren los requisitos para el reconocimiento de la prestación y dicte una resolución denegatoria, el ordenamiento no remite de forma inmediata al interesado a la vía judicial. Antes de ello, el artículo 350 del texto refundido de la LGSS exige la interposición de una reclamación previa.
Precisamente en este punto adquiere especial relevancia la comisión paritaria creada por la Resolución de 20 de marzo de 2019, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social. Esta comisión, integrada por representantes de las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, de las asociaciones representativas de los trabajadores autónomos y de la Administración de la Seguridad Social, emite un informe vinculante con carácter previo a la resolución de la reclamación cuando la mutua mantiene una propuesta denegatoria.
La existencia de este órgano evidencia que el propio legislador ha reconocido la posibilidad de que surjan discrepancias interpretativas en materia de prestación por cese de actividad. Su finalidad consiste, precisamente, en favorecer una interpretación coordinada de la normativa y dotar de mayor uniformidad a las resoluciones dictadas por las distintas mutuas colaboradoras.
La propia resolución atribuye además a la comisión asesora nacional la función de elaborar criterios orientadores para las comisiones provinciales y promover una interpretación uniforme cuando existan divergencias relevantes.
En consecuencia, cuando la solicitud de prestación se fundamente en el cese de actividad derivado de la jubilación del trabajador autónomo titular, la ausencia de una referencia expresa en los formularios normalizados o la existencia de criterios administrativos dispares no debería impedir el examen de fondo de la pretensión.
La respuesta habrá de construirse a partir de una interpretación sistemática del conjunto del ordenamiento jurídico y de la finalidad protectora que inspira la regulación de la prestación por cese de actividad.
