Ignacio Ulloa, jefe del Gabinete del presidente del Tribunal Constitucional, posando junto al patio interno de la institución. Foto: Carlos Berbell/Confilegal.
Ignacio Ulloa, exjuez del TGUE: “La cuestión prejudicial ante el TJUE ha reforzado la independencia de los jueces de base”
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22/7/2020 10:00
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Actualizado: 22/7/2020 12:54
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Durante seis años, de 2013 a 2019, fue juez del Tribunal General de la Unión Europea (TGUE), la primera instancia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), que tiene su sede en Luxemburgo.
Nada más volver a España, tras finalizar sus dos mandatos de tres años, el 27 de septiembre del pasado año, fue “fichado” por el presidente del Tribunal Constitucional, Juan José González Rivas, para ser su jefe de Gabinete.
No le vino de nuevas. Era una institución que conoce muy bien porque no en vano, Ignacio Ulloa Rubio, de 53 años, había sido letrado del máximo tribunal de garantías de España.
Es innecesario preguntar si su servicio, en lo que se podría definir como el Tribunal Supremo Federal de la Unión Europea, le ha cambiado interiormente.
No hay ninguna duda. Y tiene muy clara su importancia en la arquitectura judicial de toda la Unión y sus Estados miembros.
“Hoy el Tribunal de Justicia se ha convertido en la institución judicial clave de la Unión Europea. Es un tribunal al que cualquier juez ‘de base’ puede dirigirse para aclarar aquello del Derecho de la Unión sobre lo que tiene duda. Y esto ha cambiado absolutamente las reglas de juego”, explica.
“Yo eso se lo he explicado a algunos responsables del actual CGPJ. Es que hay jurisprudencia del TJUE que dice que el hecho de que un ‘juececillo de abajo’, en contra del criterio del Supremo, suba para arriba y plantee su duda sobre la interpretación del Derecho de la UE, forma parte de las reglas del sistema prejudicial.
«Lo que pasa es que las generaciones mayores de jueces, que ahora están en puestos jurisdiccionales superiores o en órganos de gobierno, no lo perciben así”, añade.
“De hecho, yo he sido testigo de cómo varios presidentes de tribunales supremos de países de la UE, en un congreso que hubo en Luxemburgo para jurisdicciones supremas nacionales, trataron de armar una propuesta para que no se pudiera presentar cuestiones prejudiciales ante el TJUE en contra del criterio de esos tribunales supremos”, señala.
Foto de familia de los componentes del Tribunal General de la Unión Europea. Fue tomada el 15 de noviembre de 2017. El juez Ignacio Ulloa aparece con el círculo amarillo en la segunda fila, por la derecha.
¿Y qué pasó?
Lo que tenía que pasar. La evidencia es que había jurisprudencia europea que dice que cualquier obstáculo en las normas procesales de un estado miembro que impidiera o condicionara el planteamiento de una cuestión prejudicial podía considerarse incumplimiento por el estado del Tratado.
¡Es que eso es doctrina consolidada! No se puede ir en contra de la esencia de la cuestión prejudicial.
Para usted es esencial, ¿verdad?
Por supuesto. La cuestión prejudicial es un mecanismo que se ha creado para garantizar la uniformidad en la interpretación y aplicación del Derecho Europeo.
Y la primacía y el efecto directo del Derecho Europeo, en virtud de los cuales, cuando tú, juez, tienes una duda de Derecho Europeo, o cuando estás convencido de que la norma de nacional es contraria al Derecho Europeo, y que, por lo tanto, tienes que desplazarla del ordenamiento jurídico, tienes, necesariamente que plantear la cuestión prejudicial.
Esto, en el Tribunal Constitucional de España, se ha dicho eso cuatro veces a lo largo de 2019. Aquí se ha engarzado muy bien, por parte del Constitucional, la primacía del Derecho Europeo.
¿La cuestión prejudicial ha reforzado la independencia de los miembros del poder judicial?
Ha reforzado la independencia de todos los jueces, pero especialmente de los que podríamos denominar jueces ‘de base’ o ‘de trinchera’. Sin embargo, tampoco creo que las cuestiones que van a plantear estos jueces vayan a suscitar una gran problemática, susceptible de acabar generando un ataque a su independencia.
«La cuestión prejudicial es un mecanismo que se ha creado para garantizar la uniformidad en la interpretación y aplicación del Derecho Europeo»
Sí, pero sus cuestiones prejudiciales han supuesto auténticas revoluciones en las reglas de juego, como las cláusulas suelo, el IRPH…
De acuerdo: el tema de protección de los consumidores ha provocado una ‘revolución’ jurisprudencial. El punto crítico realmente fue la cuestión de la retroactividad y el alcance de la anulación.
El propio TJUE reconocía para sí mismo la posibilidad de limitación de los efectos de sus sentencias; también existía jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo que admite dicha posibilidad de limitar los efectos de un fallo; sin embargo, la regla jurídica en casos de la nulidad absoluta es la retroacción de efectos al origen.
Por lo tanto, resulta que quien tenía razón respecto del alcance de la anulación era el ‘juececillo de abajo’ y no el Supremo.
Al margen de esto, lo más crítico del sistema de la prejudicial es su operatividad efectiva: hay tantos actores involucrados en el planteamiento, que es muy difícil coordinarlos para obtener un resultado eficiente y eficaz en la instancia judicial europea.
Necesitas a la abogacía del Estado, al juez que interpone la cuestión prejudicial (con audiencia de las partes y del Fiscal), al Órgano de Gobierno de los jueces, el Consejo, con el Servicio que se dedica a cuestiones prejudiciales.
A todos esos tienes que ponerlos de acuerdo.
Porque -puede suceder- que el abogado del Estado que va a la vista al TJUE a defender la prejudicial, no sabe ni lo que el juez en origen quería preguntar, cuál era la duda jurídica que tenía. El abogado del Estado conoce el auto de planteamiento, pero no los intríngulis del caso.
Ulloa tiene muy presente su paso por el TGUE; en la estantería guarda la foto de familia que le hicieron en 2017. Foto: Carlos Berbell/Confilegal.
Hasta hace bien poco no había comunicación entre el juez y el abogado del Estado. La vocal del Consejo General del Poder Judicial, Nuria Díaz Abad, ha hecho que esa comunicación ahora sea efectiva.
Ahora el abogado del Estado destinado en el Servicio Jurídico de la Secretaría de Estado para la Unión Europea recibe del Consejo del Poder Judicial la comunicación de lo que el Juez quiere y plantea.
Ahora la comunicación es directa.
Por otra parte, está toda la tramitación y proceso ante el TJUE, con múltiples actores también (jueces de las Salas de Luxemburgo, intervinientes de otros Estados Miembros o Instituciones, abogado General –en su caso-, Secretaría General, letrados y Servicio de Documentación del Tribunal)
El problema con las cuestiones prejudiciales es que el TJUE interpreta conforme a lo que entiende y, si no se aclara bien, muchas veces puede dar una respuesta diferente de la solicitada y adecuada.
Porque, si el Tribunal no lo está entendiendo bien, si el Abogado del Estado no lo está explicando bien y si el Juez nacional no es oído, pues al final se corre el riesgo de estar resolviendo una cuestión que no tiene nada que ver con la realidad de los hechos sobre los que debe juzgar el ‘juececillo de abajo’.
Eso se ha mejorado un poquito. Habría que mejorarlo más, por ejemplo, mediante una mayor presencia de jueces españoles, de prácticas en el TJUE.
¿Cree usted que se comprende bien el papel del TJUE, en general, y del TGUE en España?
El TGUE no lo conoce nadie. Lo conocen los de los Servicios jurídicos de Instituciones de la Unión Europea, los abogados del Estado y los cuatro abogados de España que han recurrido alguna vez (especialmente en materia de Derecho de la Competencia).
Hay un déficit de presencia de abogados españoles en el TGUE.
Es un hecho.
Habría que hacer cursos de formación en los Colegios de Abogados y en la Escuela Diplomática –como organicé yo en su día- para incrementar la presencia de abogados españoles litigando en el TJUE, de acuerdo con el peso que debe corresponder a nuestro país.
«El problema con las cuestiones prejudiciales es que el TJUE interpreta conforme a lo que entiende y, si no se aclara bien, muchas veces puede dar una respuesta diferente de la solicitada y adecuada»
¿Podría decirse que es un tribunal de minorías?
Cuando te vas al artículo 263 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el propio Tribunal extiende la legitimación para recurrir, a todas las personas directa e individualmente afectadas, a las que se dirigiere el acto (o la omisión) de la Unión Europea.
Los actos de la Unión se articulan en reglamentos, directivas y decisiones. Los reglamentos son actos de aplicación general y directa, recurribles al afectar a un particular, y sin perjuicio de su impugnación mediante un recurso indirecto.
Las directivas normalmente no afectan directamente a los particulares, porque necesitan la transposición a una ley nacional (pero pueden contener obligaciones específicas e incondicionales, en cuyo caso sí que son impugnables).
Y sobre las decisiones, el Consejo normalmente no va a dictar una decisión a una persona individual, pero sí que las hay dirigidas a grupos de personas o entidades (y por lo tanto, recurribles).
En resumen, que resultando el Derecho de la UE altamente técnico, sin embargo otorga una legitimación para recurrir muy amplia.
En España conocemos el TJUE pero, como usted reconocía hace un momento, pero no el TGUE. ¿Podría explicar, en román paladino, su relevancia?
El TGUE se creó en 1988 por la sobrecarga del TJUE, como tribunal de primera instancia. Tiene como competencia exclusiva en el control de la legalidad de las instituciones, órganos, organismos y agencias de la UE.
Surgió con el fin de descargar al Tribunal de Justicia de asuntos en materia de competencia, como son el “dumping”, las prácticas restrictivas, el abuso de posición dominante, los cárteles y las ayudas de estado.
O sea que sería competente, llegado el caso para dirimir el conflicto en las demandas contra el cártel de camiones…
También. Su competencia abarca los acuerdos, decisiones, conciertos o prácticas que impidan, restrinjan o falseen la competencia.
Se trata de prácticas radicalmente prohibidas por atentar contra la esencia del libre mercado europeo, que es la libre competencia; sin perjuicio de que, por ejemplo se pueden autorizar, y –especialmente- en el campo de las ayudas de estado.
Y si se declara que dichas prácticas han falseado la competencia (por ejemplo, generando sobreprecios) los perjudicados pueden reclamar daños ante el Tribunal, y ante los tribunales nacionales.
Esa era la competencia inicial exclusiva del TGUE. Poco a poco, el tribunal de justicia superior (el TJUE) se dio cuenta de que podía descargar otras materias en el TGUE, como eran la función pública y la propiedad intelectual.
Mediante posteriores reformas se le han ido atribuyendo otras materias cruciales -como la supervisión o resolución bancaria o la PESC- hasta el punto de que hoy es el tribunal que conoce de todas las reclamaciones de Derecho Europeo de particulares y empresas.
El Tribunal Constitucional tiene su sede en un edificio que es una pirámide truncada; el despacho de Ignacio Ulloa está orientado al sudeste. Foto: Carlos Berbell/Confilegal.
¿Y cómo se pasa de esta primera instancia a la segunda?
A través de unas herramientas procesales, como el recurso de casación o el reexamen para unificación de doctrina.
Porque –conviene aclarar– el problema que tiene el Tratado de Funcionamiento es que mezcla vías procesales con acciones sustantivas. Lo que he contestado en la anterior pregunta hacía referencia a las cuestiones sustantivas sobre las que conocería el TGUE.
Luego –como he dicho– esas materias se fueron incrementando. Se incluyó la política agrícola, las sustancias químicas, la agencia del medicamento, la protección de datos…
Por otra parte, están los recursos procesales o procedimientos, que son el de anulación (con su vertiente de recurso indirecto), el de omisión y –los institucionales recursos por incumplimiento–.
Todas competencias del TJUE y TGUE se definen y delimitan en una norma, que es el Protocolo número 3 del Tratado, a través del cual se han ido descargando competencias del TJUE y se las han pasado al TGUE. Y este se completa con los Reglamentos de Procedimiento del TJUE y el TGUE.
¡Es un sistema complejo!
En resumen, se recurre ante el TGUE en instancia, y luego se puede interponer un recurso de casación ante el TJUE.
¿Cómo se llega al TGUE?
Te tiene que proponer el Gobierno de tu país, mediante un comité vinculado -en España- al Ministerio de Justicia y al Ministerio de Exteriores, sin representación de jueces.
Pero es muy duro, sobre todo la fase “internacional” (o del Comité 255).
¿Por qué lo dice?
Para empezar, hay que saber hablar inglés y francés; y luego someterse a una entrevista ante un Comité de siete personalidades del TJUE y jurisdicciones nacionales supremas, que –en mi caso- se asemejó más a un tercer grado que a otra cosa (tal vez por las suspicacias que alguien -desde dentro del TGUE- generó); en la que evaluaron mis conocimientos jurídicos en Derecho europeo y también lingüísticos.
Fueron preguntas jurídicas muy estrictas y difíciles (jurisprudencia básica y actual; supuestos hipotéticos; experiencia y oficio de juez).
Los tres meses anteriores me lo preparé a conciencia, como una oposición.
«Todas competencias del TJUE y TGUE se definen y delimitan en una norma, que es el Protocolo número 3 del Tratado, a través del cual se han ido descargando competencias del TJUE y se las han pasado al TGUE. Y este se completa con los Reglamentos de Procedimiento del TJUE y el TGUE»
¿En qué idioma fue?
En inglés y francés, alternando.
¿Cuántos idiomas habla?
Bien, bien…, cuatro. Español, Catalán, Inglés y Francés; y tengo conocimientos de alemán y de árabe. Luego, se leer y chapurrear Italiano y Portugués.
¿Cuánto tiempo tardaron en evaluarlo?
La entrevista en el Comité 255 duró una hora y veinte minutos –me acuerdo exacta. La nota o resultado tardó un mes en llegar a la Representación Permanente ante la Unión Europea de España en Bruselas. La REPER.
¿Qué formación jurídica tenía entonces?
Aparte de mi licenciatura y las dos oposiciones (fiscal y juez), había hecho el Máster de Derecho Europeo en la Escuela Diplomática y los Cursos de Derecho de la Competencia en el IUE de Fiesole.
¿Cómo se organizaba el TGUE?
Cuando yo llegué había 28 jueces, a razón de uno por estado -contando con Reino Unido-. Se formaban Salas de a tres. En 2019 han pasado a duplicarse el número de jueces del TGUE, a 54, y las Salas se componen de cinco miembros, subdividiéndose en dos Secciones.
A su vez, las Salas se pueden ampliar con dos jueces más (o incluso reducirla a Juez único –yo lo fui en una ocasión-).
Además existen la Gran Sala compuesta de quince miembros (que sólo se ha formado en dos ocasiones) y el Pleno, formado por todos los jueces (aunque éste tiene más bien funciones gubernativas).
Hay que aclarar que no todo miembro del TGUE (o del TJUE) es juez de carrera. Muchos son profesores, abogados y funcionarios.
Todos, eso sí, licenciados en derecho y con más de 15 años de ejercicio, y juristas de “reconocido prestigio”.
¿Cuándo puso su primera sentencia?
Al mes de estar allí. Creo que, a pesar de la Sala compleja en la que me incardiné, conseguí rápidamente entrar en una dinámica productiva, que era la que demandaba el TGUE –y su Presidente- por el retraso acumulado de 2010 a 2015.
Es cierto que en Luxemburgo vives bien, porque tienes muchos medios; pero lo que hice durante los seis años que he servido en el TGUE fue trabajar y trabajar, porque ésa es la forma cómo concibo la jurisdicción y la administración de justicia.
De los jueces nuevos en 2016 fui el más productivo, junto con el Irlandés.
A mí me repartieron un montón de asuntos sobre medidas restrictivas, retrasados. Lo que hice fue poner el portfolio al día. El Presidente del TGUE me reconoció al año y medio, mi trabajo y resultados.
Al final de mi mandato, había participado en 700 deliberaciones de sentencias de mi Sala, y puse 180 sentencias como Ponente, sobre todo en materia de Derecho de la Competencia y en medidas restrictivas PESC.
No entiendo mi trabajo de otra forma.
Ignacio Ulloa accedió a las carreras fiscal y judicial por el turno libre en 2000. Comenzó como fiscal en Figueras, Gerona y luego pasó a ser titular del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción 1 de Sant Feliu de Guixols, también Gerona.
Entre agosto de 2003 y marzo de 2004 fue asesor de justicia de la Autoridad Provisional de la Coalición, en Bagdad, Irak, y entre abril de 2005 y abril de 2006 fue jefe de Misión Delegado de la Misión Integrada de Estado de Derecho para Irak de la Secretaría del Consejo de la Unión Europea.
Entre 2006 y 2011 fue letrado de adscripción temporal en el Tribunal Constitucional, y de diciembre de 2011 a enero de 2013, ocupó la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior.
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