¿Puede una dictadura suicidarse legalmente? España lo intentó entre 1976 y 1978, y lo consiguió. La Constitución que hoy está a punto de cumplir cinco décadas no nació de una ruptura revolucionaria ni de una imposición militar: nació de una maniobra jurídica tan audaz que su propio artífice la resumió en una frase que suena a acertijo —«de la ley a la ley, pasando por la ley»—.
La prensa lo llamó el harakiri de las Cortes. Fue, en realidad, el primer artículo —no escrito todavía— de una Constitución que tardaría dos años más en existir.
El punto de partida: la legalidad como palanca
La transformación de una dictadura autoritaria en una monarquía parlamentaria se efectuó con arreglo a los procedimientos legales previstos por el propio régimen franquista, y con el concurso de sus instituciones.
La clase política del posfranquismo no rompió con el ordenamiento heredado: lo usó. Inició el cambio desvinculándose del autoritarismo a través de una norma de nombre deliberadamente neutro —la Ley para la Reforma Política— y de la consecuente convocatoria de elecciones libres.
Es uno de los rasgos más singulares de la Transición española: la democracia nació de las entrañas del franquismo, empleando las reglas de este para desmontarlo desde dentro. Esa ingeniería jurídica tuvo autor, nombre y fecha, y conviene detenerse en ella antes de llegar a la Constitución, porque sin esa primera pieza no habría existido la segunda.
La maniobra de Fernández-Miranda: «de la ley a la ley»
El Rey Juan Carlos I fue proclamado Jefe del Estado el 22 de noviembre de 1975, dos días después de la muerte del dictador, Francisco Franco, pero heredó un aparato institucional intacto: las Cortes orgánicas, el Movimiento Nacional, el Consejo del Reino y las siete Leyes Fundamentales del Reino que hacían las veces de Constitución del franquismo.
El primer intento de apertura —el proyecto de reforma pactado entre el presidente del Gobierno, Carlos Arias Navarro, y el ministro Manuel Fraga— naufragó el 11 de junio de 1976 al no superar el trámite de las propias Cortes franquistas.
El Rey exigió la dimisión de Arias Navarro el 1 de julio de 1976 y, dos días después, nombró presidente del Gobierno a un hombre entonces poco conocido fuera del aparato del Movimiento: Adolfo Suárez.
Suárez no fue una elección al azar. Su nombre figuraba en la terna de candidatos que el Consejo del Reino —presidido por Torcuato Fernández-Miranda, catedrático de Derecho Político, antiguo profesor y hombre de máxima confianza del propio Rey— elevó a la Corona.
Fernández-Miranda, que ocupaba simultáneamente la presidencia de las Cortes y la del Consejo del Reino, fue el encargado de diseñar el instrumento jurídico que permitiera desmontar el edificio institucional franquista sin provocar un vacío de poder y sin situar al Monarca al margen de la legalidad que había jurado respetar.
Su fórmula, resumida después en una frase que se hizo célebre —«de la ley a la ley, pasando por la ley»—, consistía en utilizar el propio procedimiento de reforma que las Leyes Fundamentales del Reino preveían para sí mismas con el fin de sustituirlas por un sistema democrático.
El resultado fue la Ley para la Reforma Política: un texto breve —cinco artículos, tres disposiciones transitorias y una final—, redactado por el propio Fernández-Miranda, aprobado por el Consejo de Ministros en septiembre de 1976 y debatido en las Cortes franquistas entre el 16 y el 18 de noviembre de ese año.
El «harakiri» de las Cortes franquistas
La votación, celebrada la noche del 18 de noviembre, arrojó un resultado que la prensa de la época bautizó como el «harakiri» de las Cortes franquistas: 425 votos a favor, 59 en contra y 13 abstenciones, sobre 497 procuradores presentes de un total de 531.
Los mismos procuradores designados o vinculados al régimen votaron su propia disolución y la convocatoria de unas nuevas Cortes bicamerales —Congreso de los Diputados y Senado— elegidas por sufragio universal, directo y secreto.
Para entrar en vigor, la ley necesitaba además el respaldo popular: se le otorgó rango de Ley Fundamental —la octava y última del franquismo— y, como tal, exigía ratificación en referéndum.
Los españoles votaron el 15 de diciembre de 1976, con una participación del 77% del censo y un 94,17% de votos favorables. El Rey sancionó la norma el 4 de enero de 1977 y se publicó al día siguiente como Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Política.
La trascendencia de esa norma para lo que vendría después no es anecdótica. Su artículo 3 establecía que el Rey, antes de sancionar cualquier ley de reforma constitucional, debía someter el proyecto a referéndum de la nación: el mismo precepto que, dos años más tarde, obligaría a llevar el texto constitucional a las urnas el 6 de diciembre de 1978.
La Ley para la Reforma Política no fue, por tanto, un prólogo simbólico de la Constitución: fue su fundamento procedimental.
Sin ella —sin las elecciones generales que permitió convocar el 15 de junio de 1977, las primeras libres desde 1936, y sin las Cortes constituyentes surgidas de ellas el 13 de julio siguiente— no habría existido la ponencia que, tres semanas más tarde, se sentó a redactar el anteproyecto de Constitución.
Los siete ponentes y la cocina del consenso
De esas Cortes constituyentes surgió, el 1 de agosto de 1977, la ponencia encargada de redactar el anteproyecto de Constitución: 7 diputados de distintas fuerzas políticas, conocidos después como los «padres de la Constitución».
Los trabajos se desarrollaron en sesiones de carácter reservado, una fórmula deliberadamente alejada de la exhibición pública que había marcado los debates constituyentes anteriores de la historia de España.
Los siete fueron Gabriel Cisneros, José Pedro Pérez-Llorca y Miguel Herrero de Miñón, por la Unión de Centro Democrático (UCD); Gregorio Peces-Barba, por el PSOE; Manuel Fraga, por Alianza Popular; Jordi Solé Tura, por el Partido Comunista de España; y Miquel Roca, por la minoría catalana.
El proyecto lo elaboró una comisión parlamentaria, no el Gobierno, un matiz que resultó decisivo para el consenso posterior: se desterró así el «trágala» —la imposición de un texto por la mayoría sobre la minoría— que había caracterizado a las constituciones españolas del siglo XIX.
Los ponentes llegaron incluso a reunirse fuera del Parlamento, y en esas negociaciones informales tuvieron un papel destacado el vicepresidente del Gobierno, Fernando Abril Martorell, y el portavoz socialista, Alfonso Guerra.
La primera Constitución por consenso en la historia de España
La Constitución de 1978 fue la primera en la historia de España alcanzada por consenso de todas las fuerzas con representación parlamentaria, un consenso ya ensayado meses antes en los Pactos de la Moncloa.
Su vigencia, además, es excepcional: solo la supera en duración la Constitución de 1876, que rigió durante el largo periodo de la Restauración.
El texto se sometió a referéndum el 6 de diciembre de 1978. La participación se situó en el 67,1% del censo electoral, y el 87,78% de los votos emitidos —el 58,97% del censo total— fue favorable al proyecto, frente a un 7,84% de votos en contra.
Fue, de nuevo, aplicación del mecanismo previsto en la Ley para la Reforma Política de 1976: la norma que había servido para desmontar el franquismo sirvió también, en su tramo final, para legitimar la Constitución que lo sustituía.
Los grandes debates constituyentes: lo que estuvo a punto de romperse
El Título VIII, dedicado a la organización territorial del Estado, fue sin duda el más discutido y el que «exigió los equilibrios más delicados», en palabras del propio Peces-Barba. Todos los ponentes coincidieron en que la solución a la llamada «cuestión catalana» y a la vasca fue lo más arduo del proceso, y los acuerdos alcanzados provocaron el rechazo frontal de sectores de Alianza Popular.
La cuestión religiosa tensó igualmente el proceso hasta el límite: las presiones de la Conferencia Episcopal sobre el tratamiento de la educación llevaron a Peces-Barba a abandonar temporalmente la ponencia, y ante el riesgo de ruptura del consenso, la UCD hubo de dar marcha atrás en varios de los puntos ya acordados.
Las influencias constitucionales: una carta de presentación europea
El texto constitucional partía de tres premisas: el concepto de Constitución vinculado al constitucionalismo clásico, la búsqueda de un texto consensuado —frente a las constituciones españolas anteriores, de marcada significación ideológica y de parte— y la voluntad de presentar, ante las entonces Comunidades Europeas, una carta homologable al constitucionalismo continental.
De la Ley Fundamental de Bonn llegó la definición del Estado social y democrático de Derecho y la constitucionalización de la dignidad humana; de Italia, la igualdad material y el diseño del Consejo General del Poder Judicial; de Portugal, el peso otorgado a los derechos sociales; de Francia, la figura de las leyes orgánicas.
Los silencios del texto: lo que la Constitución no dijo (y sus consecuencias)
El Título VIII dejó deliberadamente abierto el modelo territorial: en 1978 nadie sabía con certeza qué estructura acabaría construyéndose, cuántas comunidades autónomas llegarían a existir ni cuál sería el procedimiento exacto para su constitución.
La ambigüedad fue la única fórmula posible de acuerdo, pero, décadas después, sigue siendo la principal fuente de conflicto constitucional en España.
Algo parecido ocurrió con la Ley de Amnistía de 1977: la Constitución no la mencionó entre las normas derogadas expresamente ni reguló la institución de la amnistía.
Con el paso del tiempo, su significado ha sido objeto de disputa: distintas organizaciones sostienen que durante la Transición no se debatió abiertamente sobre los crímenes del franquismo, y que su impunidad quedó asegurada precisamente a través de esa ley.
El texto, casi cinco décadas después: ¿reforma o intocable?
En la Declaración de Gredos de 2003, los propios padres de la Constitución pedían que, en caso de modificarse el texto, se alcanzara un consenso similar al de 1978.
La pregunta hoy es si ese consenso sigue siendo posible, y qué parte del texto es reforma necesaria y qué parte es arquitectura que no se puede tocar sin riesgo.
Lo que cambió la Constitución de 1978: un catálogo jurídico
La Constitución no fue solo una ley nueva. Fue la derogación en bloque del edificio legal sobre el que había operado el franquismo.
Su disposición derogatoria fulminó expresamente las siete Leyes Fundamentales del Reino —el Fuero del Trabajo (1938), la Ley Constitutiva de las Cortes (1942), el Fuero de los Españoles (1945), la Ley de Referéndum Nacional (1945), la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado (1947), la Ley de Principios del Movimiento Nacional (1958) y la Ley Orgánica del Estado (1967)— y, con ellas, la propia Ley para la Reforma Política de 1976, que había agotado su función una vez cumplido el tránsito que la justificaba.
Pero más allá de la derogación formal, lo que cambió fue la lógica entera del ordenamiento.
1. La soberanía: de Franco al pueblo
El cambio más radical es también el más silencioso, porque sucede en tres palabras del artículo primero: la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.
Durante 40 años, toda autoridad emanaba del Caudillo y del Movimiento Nacional. La Constitución invierte el principio: ya no hay poder legítimo que no venga de abajo.
2. La persona como límite al Estado
El artículo 10 introduce una cláusula que el franquismo nunca tuvo ni podría haber tenido: la dignidad de la persona y los derechos inviolables que le son inherentes son el fundamento del orden político.
Esto no es retórica: significa que los derechos no son concesiones del Estado, sino límites al Estado. El artículo 9.3 blindó esa lógica con las garantías del principio de legalidad —irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos—, exactamente lo que la Ley de Responsabilidades Políticas había violado.
3. La igualdad ante la ley: fin de la ciudadanía estratificada
El artículo 14 es la inversión jurídica directa del sistema de diferenciación franquista: los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.
Esa frase derogó de un golpe el adulterio asimétrico, la licencia marital, la persecución por orientación sexual, la represión por ideas políticas y la discriminación laboral por razón de sexo.
La Constitución fue más lejos: los poderes públicos deben promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo sean reales y efectivas, y remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud. No bastaba con no discriminar: el Estado quedaba obligado a actuar.
4. La mujer: de tutelada a ciudadana
Con la Constitución, las mujeres pudieron abandonar el país libremente sin necesitar el permiso del varón responsable, y el artículo 32 estableció que el hombre y la mujer tienen derecho a contraer matrimonio con plena igualdad jurídica.
La frase parece modesta, pero era la negación expresa de un siglo de Código Civil que colocaba a la esposa bajo la potestad de dirección del marido.
Las reformas legislativas que siguieron desarrollaron ese mandato: la Ley 11/1981, de 13 de mayo, equiparó a los hijos matrimoniales y no matrimoniales y reformó el régimen de patria potestad; la Ley 30/1981, de 7 de julio —la «ley del divorcio»—, introdujo la disolución del matrimonio en el ordenamiento español; y la despenalización del adulterio y del amancebamiento había llegado ya en 1978, con la reforma del Código Penal.
5. Los derechos fundamentales: un catálogo completo y blindado
La Sección 1ª del Capítulo II del Título I enumera derechos fundamentales y libertades públicas que incluyen el derecho a la vida, a la libertad ideológica y religiosa, a la libertad personal y la seguridad, a la intimidad e inviolabilidad del domicilio, a elegir el lugar de residencia, la libertad de expresión, el derecho de reunión, de asociación, de participación, de educación, de huelga y de sindicación.
Cada uno de esos derechos era precisamente lo que el franquismo había criminalizado: la reunión era delito, la asociación libre era delito, la huelga era delito, la expresión disidente era delito.
La novedad no es solo el catálogo, sino la garantía: el artículo 53 estableció que esos derechos vinculan a todos los poderes públicos, son directamente aplicables y pueden reclamarse ante los tribunales ordinarios y, en su núcleo más esencial, ante el Tribunal Constitucional mediante recurso de amparo.
Por primera vez en la historia española, un ciudadano podía acudir a un tribunal a defender un derecho fundamental frente al Estado.
6. Las garantías procesales: habeas corpus y presunción de inocencia
El artículo 17 consagró el derecho a la libertad y a la seguridad y estableció que nadie puede ser detenido más de setenta y dos horas sin ser puesto a disposición judicial.
El artículo 24 introdujo las garantías procesales completas: tutela judicial efectiva, juez ordinario predeterminado por la ley, defensa y asistencia de letrado, derecho a ser informado de la acusación, proceso público sin dilaciones indebidas, derecho a no declarar contra sí mismo, a no confesarse culpable y a la presunción de inocencia.
Esa arquitectura procesal era la negación, artículo por artículo, de los consejos de guerra franquistas, donde la culpabilidad era previa y el juicio, una formalidad.
7. La pena de muerte: abolida
El artículo 15 abolió la pena de muerte, salvo lo que pudieran disponer las leyes penales militares para tiempos de guerra.
Era el fin legal de las ejecuciones que el franquismo había utilizado hasta el final como instrumento de represión política: los últimos fusilamientos del régimen se habían producido en septiembre de 1975, apenas tres años antes.
8. El Estado aconfesional: separación Iglesia-Estado
El artículo 16 proclamó la libertad ideológica, religiosa y de culto, y su apartado 3 estableció que «ninguna confesión tendrá carácter estatal», aunque reconoció la necesaria cooperación con la Iglesia Católica dada la arraigada presencia social del catolicismo. El matrimonio civil dejó de ser una excepción humillante sujeta a prueba de no bautismo, y la enseñanza religiosa católica dejó de ser obligatoria e impuesta.
9. Las lenguas: el fin del monolingüismo forzado
El artículo 3 estableció que el español o castellano es la lengua oficial del Estado, pero que las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas comunidades autónomas de acuerdo con sus Estatutos, y que la riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección.
El catalán, el euskera y el gallego pasaron de lenguas reprimidas o toleradas a instrumentos cooficiales del Estado.
10. La organización territorial: el fin del centralismo totalitario
Frente al Estado fuertemente centralizado del franquismo se abrió paso un modelo descentralizado. El artículo 2 reconoció y garantizó el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones.
Los Estatutos de Autonomía de Cataluña y el País Vasco se aprobaron en 1979, y el de Galicia en 1980, recuperando la autonomía que el franquismo había abolido con un decreto el mismo día en que ganó la guerra.
11. El poder judicial: independencia constitucional
El artículo 117 declaró que la justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por jueces y magistrados independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley.
El Ministerio de Justicia dejó de ser el amo del poder judicial: el Consejo General del Poder Judicial, creado por el artículo 122, trasladó el gobierno de los jueces a un órgano autónomo.
Y el artículo 24 —la tutela judicial efectiva— creó la obligación estatal de que los ciudadanos pudieran acceder a los tribunales para defender cualquier derecho o interés legítimo.
12. Los partidos políticos, los sindicatos y la huelga
Los artículos 6 y 7 reconocieron los partidos políticos y los sindicatos como expresión del pluralismo y como instrumentos para la defensa de los intereses de trabajadores y empresarios.
El artículo 28 reconoció el derecho de sindicación libre y el derecho de huelga. Lo que hasta 1977-1978 era delito penal tipificado —la huelga, la afiliación a un sindicato libre, la militancia en un partido— se convirtió en derecho fundamental protegido por la Constitución.
El giro de fondo
Todos estos cambios comparten una lógica común que puede formularse con precisión jurídica: en el franquismo, los derechos eran concesiones del poder, revocables, asimétricas, instrumentales para los fines del régimen.
En la Constitución de 1978, los derechos son límites al poder, anteriores al Estado, vinculantes para todos los poderes públicos y garantizados judicialmente.
Es el mismo cambio que separa el absolutismo del constitucionalismo moderno, solo que España lo recorrió, en lo formal, en poco más de dos años: de la Ley para la Reforma Política de noviembre de 1976 al referéndum constitucional de diciembre de 1978.
