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El TC declara inconstitucional parte del Real Decreto-ley de cláusulas suelo aprobado en 2017

En concreto, el inciso “persona física” del artículo 2.2, y el apartado 2 del artículo 4, referido a las costasLa sentencia cuenta con un voto particular, formulado por la magistrada María Luisa Balaguer. Foto: Carlos Berbell
| | Actualizado: 30/09/2021 15:09

El Tribunal Constitucional (TC) ha declarado inconstitucional parte del Real Decreto-ley de medidas urgentes de protección de consumidores en materia de cláusulas suelo, aprobado en 2017 por el Gobierno de Mariano Rajoy.

El Pleno del TC ha estimado parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea contra el Real Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, de medidas urgentes de protección de consumidores en materia de cláusulas suelo.

Este Real Decreto-ley establece un procedimiento extrajudicial para resolver las reclamaciones de los consumidores derivadas de las sentencias judiciales que declararon nulos determinadas cláusulas hipotecarias.

Unidas Podemos lo impugnó, entre otras cosas, por considerar que con esta normativa el Ejecutivo de Rajoy vulneraba el principio de igualdad ante la ley (recogida en el artículo 14 de la Constitución), la tutela judicial efectiva (artículo 24), y la protección debida a los consumidores (artículo 51).

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El TC concluye que no cabe la exención de pago de las costas judiciales a los bancos en determinados supuestos por ser contrarias al principio de igualdad y protección de los derechos de los consumidores que establece la Constitución. También considera que no sólo son consumidores las personas físicas, sino también las personas jurídicas que pudieran beneficiarse al reclamar extrajudicialmente las cláusulas suelo.

El tribunal ha declarado inconstitucional y nulo el inciso «persona física» del artículo 2.2 del Real Decreto-ley, y el apartado 2 del artículo 4, referido a las costas.

En cambio, declara que el apartado 1 del artículo 4 no es inconstitucional y desestima el recurso en todo lo demás.

La sentencia, dictada el 16 de septiembre, la firman los magistrados Juan José González Rivas (presidente del TC), Encarnación Roca Trías, Andrés Ollero Tassara, Santiago Martínez-Vares García, Juan Antonio Xiol Ríos, Pedro José González-Trevijano Sánchez, Antonio Narváez Rodríguez, Ricardo Enríquez Sancho, Cándido Conde-Pumpido Tourón, y María Luisa Balaguer Callejón.

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Cuenta con el voto particular de la magistrada María Luisa Balaguer Callejón, que ha sido la ponente de la resolución.

Balaguer no comparte la decisión que ha declarado constitucional la regulación del artículo 3 del Real Decreto-ley, pues considera que dicho precepto resulta contrario a las previsiones del artículo 51 de la Constitución.

PERSONA FÍSICA

Sobre el inciso de ‘persona física’, el máximo órgano de garantías indica que es cierto que el precepto impugnado «establece una definición de consumidor más restrictiva que la recogida en el artículo 3 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios», esto es, aquellas personas físicas “que actúen con un propósito ajeno a su actividad comercial, empresarial, oficio o profesión”. Quedan fuera del ámbito de aplicación del Real Decreto-ley 1/2017, por tanto, las personas jurídicas y las entidades sin personalidad jurídica a las que también otorga la consideración de consumidores el citado artículo 3 del texto refundido.

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El TC explica que «la diferencia de trato que implica el ámbito subjetivo establecido en la norma legal cuestionada se revela así carente de una justificación objetiva y razonable, y no responde a la finalidad perseguida por la regulación contenida en el Real Decreto-ley 1/2017, que es, según reza en el apartado III de su Preámbulo, arbitrar un cauce sencillo y ordenado que facilite al consumidor la obtención de una rápida respuesta a sus reclamaciones, y llegar a un acuerdo con la entidad de crédito para conseguir la restitución de las cantidades indebidamente abonadas, al tiempo que se trata de evitar que se produzca un incremento de los litigios que habrían de ser afrontados por la jurisdicción civil, con un elevado coste para la Administración de Justicia y un impacto perjudicial en su funcionamiento».

«Contrariando esa finalidad, los otros consumidores, que se ven impedidos de poder acogerse a ese procedimiento para reclamar la devolución de las cantidades indebidamente satisfechas, tendrán que acudir necesariamente a la vía judicial como vehículo para dar curso a sus reclamaciones frente a las entidades bancarias», exponen los magistrados.

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Y concluyen que el requisito contenido en el artículo 2.2 del Real Decreto-ley 1/2017, en cuanto a que el consumidor que se encuentra incluido en su ámbito de aplicación y puede acogerse a su regulación ha de ser “persona física”, excluyendo al resto de consumidores a que se refiere el artículo 3 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, «constituye una directa vulneración del principio de igualdad en la ley consagrado por el artículo 14 de la Constitución Española, pues la diferencia de trato que se establece no obedece, como se ha visto, a ninguna razón objetivamente justificada, relacionada con la propia esencia, fundamento o finalidad de la regulación contenida en el Real Decreto-ley».

DOCTRINA SOBRE LA CONDENA EN COSTAS

El artículo 4 del Real Decreto-ley, que especifica cuando puede ser condenada en costas la entidad, fue impugnado por Unidas Podemos alegando que la regulación introducida en dicho precepto modifica lo previsto en los artículos 394 y 395 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), incluyendo excepciones a la regla general que vulnerarían el principio de igualdad (artículo 14 de la Constitución) y el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1), perjudicando así a los consumidores a pesar de lo establecido en el artículo 51 de la Carta Magna, en la citada Directiva y lo que en relación con la misma ha establecido la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2016.

El Tribunal Constitucional manifiesta que «es evidente que el precepto implica la imposición de una mayor carga económica para quien no haya acudido a la reclamación previa ante la entidad financiera, como consecuencia de eliminar la aplicación de las normas que rigen de manera general la imposición de costas en los supuestos de allanamiento, estableciendo un régimen ad hoc que permite a las entidades financieras eludir la condena en costas a través del allanamiento, por lo que se ven beneficiadas por esa regla especial, en detrimento de los consumidores».

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Señala que ello «puede traducirse en un foco desincentivador del ejercicio de la acción para estos últimos, produciendo lo que nuestro Tribunal Supremo ha denominado un “efecto disuasorio inverso” (sentencias 419/2017, de 4 de julio y 472/2020, de 17 de septiembre) al que debería producir una norma cuyo objeto ha de encontrarse dirigido a la protección de los intereses de los consumidores, que son, como ya hemos señalado anteriormente, quienes se encuentran en una posición de partida de inferioridad respecto de las entidades bancarias cuando celebran algún tipo de contrato, posición que es propicia a prácticas abusivas, y frente a las cuales sus intereses deben recibir la necesaria tutela. En efecto, mientras los consumidores se verían disuadidos de instar procedimientos judiciales para obtener la devolución de las cantidades, por el contrario, no se disuadiría a dichas entidades de seguir insertando cláusulas abusivas en sus contratos, especialmente en los préstamos con garantía hipotecaria».

Los magistrados afirman que «el artículo 4.2 del Real Decreto-ley favorece de manera notoria a quien impuso unilateralmente la cláusula abusiva y perjudica a quien sufrió tal imposición y debe reclamar lo indebidamente abonado para obtener su restitución, consecuencia que no sólo se manifiesta carente de toda razonabilidad, sino que, además, supone una traba excesiva y desproporcionada para los consumidores».

Por otro lado, indica que «teniendo en cuenta el contenido positivo de la norma impugnada, la misma regula, como se ha recogido más arriba, un procedimiento de reclamación previa ante las entidades bancarias cuya finalidad estriba precisamente en reducir el previsible incremento de litigios motivados por el fallo de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea citada, que anuló la limitación de efectos previamente establecida por el Tribunal Supremo».

De esta manera, prosigue, «el procedimiento que se exige en el Decreto-ley para su establecimiento obligatorio por las entidades de crédito (artículo 3), así como el resto de medidas, pretenden incentivar el empleo de esta vía opcional con carácter previo a la judicial, con la finalidad de evitar una sobrecarga de esta última».

El TC subraya que el mecanismo no guarda ninguna relación con un sistema de arbitraje, siendo una vía previa y unilateral ante las entidades bancarias, de carácter opcional para los reclamantes «y que tampoco reviste, en principio, coste económico alguno para ellos».

MEDIDAS TRIBUTARIAS

Sobre las medidas tributarias que contempla la norma, el Constitucional indica que son «medidas fiscales de apoyo al régimen de devolución de las cláusulas suelo que hayan sido declaradas abusivas, y que no suponen una alteración sustancial en la totalidad de la base imponible del impuesto sobre la renta, sino limitadas a unos aspectos muy precisos que se ven concernidos como consecuencia de la devolución de las cantidades indebidamente abonadas a las entidades financieras en aplicación de las cláusulas suelo declaradas nulas por su carácter abusivo».

En consecuencia, afirma que «no queda con esta norma sustancialmente alterada la posición del obligado en este impuesto, en términos prohibidos por nuestra doctrina, pues no se trata de una modificación sustancial que produzca una alteración general de la posición del obligado tributario en el impuesto».

De acuerdo con lo expuesto, rechaza que la disposición citada haya afectado a un deber constitucional en términos prohibidos por el artículo 86.1 de la Constitución.

El TC explica que no merece reproche legal que el Gobierno del PP optara por la vía de Real Decreto-ley y recuerda que la Constitución no comprende en su artículo 86 ninguna limitación temporal o mandato de provisionalidad. Afirma que «tampoco puede merecer ningún reproche de inconstitucionalidad el hecho de que la norma impugnada haya entrado en vigor en el momento de su publicación en el BOE», y añade que «puede concluirse que el Gobierno ha cumplido con la exigencia de explicitar la existencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad».

También rechaza que sea inconstitucional el punto de la norma que fija que sea la entidad bancaria quien establezca el sistema de reclamación, el cauce para reclamar. El TC sostiene que es el legislador quien opta por esa vía y que además la norma incluye la condiciones para ese sistema de reclamación.

Destaca que el Real Decreto haya tenido en cuenta las consecuencias fiscales que podría generar para los consumidores la devolución, y que se haya establecido un beneficio a su favor «al permitir que las destinen a minorar el principal del préstamo». «De no hacerlo así, tendrían que sumar esas cantidades a la cuota líquida estatal y autonómica devengada», apunta.

Por consiguiente, no sólo no aprecia en la regulación del artículo 3 del Real Decreto-ley 1/2017 un contenido que resulte contrario a los mandatos del artículo 51 de la Carta Magna, sino que «al contrario, articula un mecanismo simple para obtener la devolución por parte de las entidades financieras de las cantidades indebidamente satisfechas, de manera gratuita, y sin tener que acudir a un largo y costoso procedimiento judicial, medida que claramente se sitúa en la línea tuitiva del consumidor que marca dicho precepto constitucional».

EL VOTO PARTICULAR

La ponente de la sentencia, la magistrada María Luisa Balaguer, ha formulado un voto particular. Estima que la queja que denuncia la vulneración del artículo 51 de la Constitución por parte del artículo 3 del Real Decreto-ley 1/2017 debería haber sido estimada.

Considera que el sistema de reclamación vulnera la protección del consumidor a pesar de que se fije de esa forma para evitar el colapso del sistema judicial. A su juicio «no se puede ignorar cuál es la situación de partida en la que se encuentran consumidor y empresario (en este caso, las entidades financieras)».

A su juicio, «no se puede ignorar cuál es la situación de partida en la que se encuentran consumidor y empresario (en este caso, las entidades financieras)».

Señala que el consumidor está en situación de inferioridad a la hora de abordar una negociación, situación que le lleva a adherirse a las condiciones redactadas de antemano por el profesional. Y añade que se deja totalmente a la determinación de las entidades de crédito el interés que han de devengar por las cantidades que deben ser objeto de devolución.

LA SENTENCIA PARA DESCARGAR

EL VOTO PARTICULAR