El TC concluye que con el segundo estado de alarma quedó cancelado el régimen de control al Gobierno en el Congreso

El Tribunal Constitucional (TC) concluye que con el Real Decreto por el que se estableció el segundo estado de alarma durante la pandemia quedó «cancelado» el «régimen de control» que, «en garantía de los derechos de todos», corresponde al Congreso de los Diputados.

Así lo manifiesta en la sentencia en la que también ha declarado inconstitucional el segundo estado de alarma.

El TC adelantó el pasado 27 de octubre el fallo de esta resolución, hoy se ha conocido el texto de la sentencia, de 113 páginas, y el de los votos particulares formulados por el presidente del TC, Juan José González Rivas, y los magistrados Juan Antonio Xiol, Cándido Conde-Pumpido y María Luisa Balaguer, cada uno por su parte.

El Pleno del TC ha estimado parcialmente, por seis votos frente a cuatro, el recurso de inconstitucionalidad promovido por VOX contra varios preceptos del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declaró el segundo estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el coronavirus; contra varios apartados de la Resolución de 29 de octubre de 2020 del Congreso de los Diputados y contra el artículo 2; y la disposición transitoria única y disposición final primera del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó el estado de alarma por el Real Decreto 926/2020.

El TC declara en esta sentencia, con ponencia del magistrado Antonio Narváez, la inconstitucionalidad de la prórroga de los seis meses y el nombramiento de autoridades competentes delegadas fijada en la norma impugnada. 

En cambio, considera que es ajustado a la Constitución y, por tanto, no vulneran derechos fundamentales, la limitación de la circulación de personas en horario nocturno; la restricción de entrada y salida de personas en comunidades y ciudades autónomas o en ámbitos territoriales inferiores; así como la limitación de la permanencia de grupos de personas tanto en espacios públicos/privados como en lugares de culto.

La prórroga se extendió desde las 00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta las 00:00 del día 9 de mayo de 2021. El TC  entiende que “la determinación temporal de aquella prórroga de seis meses se realizó de un modo por entero inconsistente con el sentido constitucional que es propio del acto de autorización y sin coherencia alguna, incluso, con las razones que el Gobierno hizo valer para instar la prórroga finalmente concedida”. 

Por tanto, afirma que no puede calificarse de razonable o infundada la fijación de la duración de una prórroga por tiempo de seis meses que el Congreso estableció sin certeza alguna acerca de qué medidas iban a ser aplicadas, cuándo iban a ser aplicadas y por cuánto tiempo serían efectivas en unas partes u otras de todo el territorio nacional al que el estado de alarma se extendió.

El Constitucional destaca que la prórroga fue autorizada cuando las medidas limitativas de derechos incluidos en la solicitud no iban a ser aplicadas inmediatamente por el Gobierno, pues se supeditaba su puesta en práctica a lo que los presidentes de las comunidades autónomas así lo decidieran, por lo que aquella autorización se dio sin saber qué medidas se iban a aplicar para combatir la pandemia. 

Por ello, manifiesta que lo que merece censura constitucional no es la duración de la prórroga, por sí sola y sin más, sino el carácter no razonable o infundado, visto el Acuerdo adoptado por el Parlamento en su conjunto, de la decisión por la que se fijó tal plazo.

El órgano de garantías señala que la exigencia constitucional del establecimiento de un plazo cierto para la prórroga quedó desvirtuada en este caso por la Cámara, que hizo propio, de manera automática, el propuesto por el Gobierno en una solicitud que no venía conectada a la aplicación de unas medidas que fueran a regir durante dicho período. 

Además, indica que el control exigible al Congreso sobre la solicitud de autorización cursada por el Gobierno, ni se extendió a qué medidas eran aplicables ni tampoco a la correspondencia que debiera existir entre el periodo de prórroga de seis meses autorizado y las medidas que se deberían aplicar.

La segunda queja de VOX se refiere a la designación de las autoridades competentes delegadas. El TC declara al respecto que esta decisión del Gobierno, avalada con su autorización por el Pleno del Congreso de los Diputados, contraviene lo dispuesto en la ley orgánica a la que reserva el artículo 116.1 de la Constitución Española la regulación de los estados de crisis y las competencias y limitaciones correspondientes.

Añade que sus efectos jurídicos tampoco eran conciliables con las relaciones institucionales (Gobierno/Comunidades Autónomas) porque el primero acordó inicialmente la delegación sin reserva alguna de instrucciones, supervisión efectiva y eventual avocación del propio Gobierno y, con ocasión de autorizar la prórroga, tampoco el la Cámara Baja objetó aquella delegación in genere y sin establecer criterios relativos a lo que las autoridades delegadas pudieran actuar en sus respectivos territorios.

El TC manifiesta el Congreso quedó privado primero y se desapoderó, después, de su potestad para fiscalizar y supervisar la actuación de las autoridades gubernativas durante la prórroga de seis meses. “Quedó así cancelado el régimen de control que, en garantía de los derechos de todos, corresponde al Congreso de los Diputados bajo el estado de alarma», subraya. 

«Control parlamentario que está al servicio, también, de la formación de una opinión pública activa y vigilante y que no puede en modo alguno soslayarse durante un estado constitucional en crisis”, añade.

Respecto a la limitación de la libertad de circulación de personas en horario nocturno (entre las 23:00 y las 6:00 horas) durante toda la vigencia del estado de alarma, el TC entiende que dicha limitación “debe reputarse como una medida adecuada para combatir aquella evolución negativa de la pandemia, pues se hizo frente a una situación de riesgo que había sido detectada como favorecedora de los contagios, la de los encuentros sociales producidos en aquellas horas de la noche del tiempo anterior al estado de alarma”.

Además, afirma que “es proporcionada a la consecución de un fin constitucionalmente legítimo y de interés general para la comunidad social como era el de la preservación de la vida”. 

El TC también expresa en la sentencia las diferencias que ha apreciado entre el confinamiento general acordado durante el primer estado de alarma y el que se acordó durante el segundo, limitado tan sólo a horas de la noche, de menor actividad social y laboral, y ha apreciado que, en este caso hubo tan sólo limitación y no suspensión del ejercicio del derecho.

El TC avala la constitucionalidad de la limitación de entrada y salida de personas en comunidades y ciudades autónomas o en ámbitos territoriales inferiores, subrayando igualmente las diferencias existentes entre la situación del primer estado de alarma respecto del segundo, con apoyo en las mismas razones. 

Destaca que dicha medida ha superado el test de proporcionalidad, ya que “resultó adecuada porque era apta para dar cumplimiento a una finalidad legítima como era la de reducir sustancialmente la movilidad del virus” y “necesaria para hacer frente a las constatadas mutaciones del virus y a su creciente propagación, como también al previsible incremento de la presión asistencial y hospitalaria”.

Asimismo, afirma que la limitación de la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados y en lugares de culto se considera como una medida necesaria y adecuada con los mismos argumentos citados anteriormente.

La sentencia la firman los magistrados Juan José González Rivas (presidente), Encarnación Roca Trías, Andrés Ollero Tassara, Santiago Martínez-Vares García, Juan Antonio Xiol Ríos, Pedro José González-Trevijano Sánchez, Antonio Narváez Rodríguez, Ricardo Enríquez Sancho, Cándido Conde-Pumpido Tourón y María Luisa Balaguer Callejón.

EL VOTO PARTICULAR DEL PRESIDENTE DEL TC

La sentencia cuenta con el voto particular formulado por el presidente del Constitucional, Juan José González Rivas, quien considera razonable la conexión que existió entre la duración de la prórroga del estado de alarma de seis meses, explicitada en el Real Decreto 926/2020, y las circunstancias que concurrían en ese momento histórico con la coyuntura de emergencia sanitaria.

A su juicio, el Congreso no resultó privado de los instrumentos de fiscalización durante la vigencia del estado de alarma prorrogado. Además, señala que el decreto que autorizaba la prórroga no ejercitó una transferencia de titularidad atributiva de competencias, sino una mera delegación, manteniendo los controles propios de la autoridad delegante que era el Gobierno y que podía revocar en cualquier momento.

Para el presidente del TC, el marco general fijado en los textos normativos aplicables, sujetos a constante variabilidad (índices y estadísticas diarias) ofrecieron suficiente certeza y seguridad jurídica a los destinatarios de las medidas. 

Añade que dicha seguridad jurídica resultaba incrementada dado que la eficacia de la medida no podrá ser inferior a siete días naturales (artículo 9 del RD 926/2020) y conforme a la posibilidad de que el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud establezca índices de referencia y criterios de valoración del riesgo, que predetermina en cierto modo las decisiones de las autoridades competentes para aplicar el decreto de alarma.

González Rivas resalta que tanto la prorrogabilidad del estado de alarma como la actuación de las autoridades delegadas fue constitucional, o subsidiariamente, susceptible de una interpretación conforme a la Constitución.

EL VOTO PARTICULAR FORMULADO POR XIOL RÍOS

La sentencia también incluye un voto particular formulado por el magistrado Juan Antonio Xiol Ríos, quien discrepa con la decisión adoptada y con su fundamentación tanto en relación con el punto de partida sustantivo y dialéctico como respecto al contenido de la argumentación. 

Por lo que se refiere al punto de partida sustantivo, si bien aprecia ciertas matizaciones en la opinión mayoritaria que intentan separarse de la jurisprudencia establecida en la sentencia del TC 148/2021, en que se resolvió la impugnación de la declaración del primer estado de alarma, sobre la consideración constitucional del denominado “toque de queda”, se reafirma en las objeciones que ya expuso en el voto particular que formuló a dicha resolución.

Además, expone que, desde un punto de partida dialéctico, la ordenación del análisis no responde al planteamiento de la demanda ni resulta adecuada lógicamente, ya que las reglas del discurso exigían resolver en primer término la cuestión relacionada con el alcance y la constitucionalidad del Real Decreto y de la delegación en los presidentes de las comunidades autónomas; después, las medidas desde el punto de vista de la legalidad constitucional y de su proporcionalidad; y, en último término, la procedencia o no de la constitucionalidad de la prórroga en atención a las condiciones en que tuvo lugar.

Riol Ríos también discrepa con diversos aspectos de la argumentación como son los referidos en primer lugar a la naturaleza y requisitos de la delegación en los presidentes de las comunidades autónomas. Al respecto, considera que no se ha analizado adecuadamente la diferencia entre una delegación impropia llevada a cabo por una disposición con fuerza de ley como es el decreto de alarma, con una delegación propia de carácter administrativo y la relevancia que esto tiene en el contexto del análisis de la constitucionalidad de los acuerdos impugnados.

En segundo lugar, a la aplicación del principio de proporcionalidad, que hubiera determinado que se concluyera que el sacrificio de los derechos que se contraponen al derecho a la vida y a la salud en los términos que resultan de los actos impugnados se ajusta a la ley de la proporcionalidad; y, por último, a la eventual existencia de una motivación en el acuerdo impugnado sobre las razones justificativas de la duración de la prórroga, que debería haber sido considerada suficiente por remisión a las razones contenidas en el preámbulo del real decreto como fundamento de la decisión adoptada por la Cámara.

EL VOTO PARTICULAR DE CONDE-PUMPIDO

La sentencia también cuenta con un voto particular formulado por el magistrado Cándido Conde-Pumpido Tourón, quien considera que tanto la autorización parlamentaria de la prórroga del estado de alarma y su extensión temporal, como el sistema de actuación por delegación en la presidencia de las comunidades autónomas o ciudades con Estatuto de autonomía fueron conformes a la Constitución. 

A su juicio, las medidas adoptadas cumplen con el canon de proporcionalidad porque responden al único fin de proteger la salud y seguridad del conjunto de la población, contener la progresión y expansión de la enfermedad y reforzar los servicios sanitarios y sociales. 

Asimismo, estima que el plazo de seis meses de la prórroga resulta necesario, adecuado y proporcional para que la aplicación de las medidas pueda lograr los efectos prácticos pretendidos, esto es, que sean realmente eficaces para lograr el fin de salvaguardar la salud y la seguridad de los ciudadanos.

Por otra parte, manifiesta que el sistema de cogobernanza diseñado por el Real decreto de alarma y autorizado por el Congreso se ajusta a la realidad competencial de nuestro Estado autonómico y a la propia realidad fáctica de la pandemia que exigía una aplicación diferenciada por territorios y en el tiempo, de las medidas necesarias, ya que la gravedad de la pandemia no era la misma en cada Comunidad Autónoma ni evolucionaba temporalmente de forma homogénea en todo el país. 

Además, señala que es un sistema plenamente coherente con el diseño constitucional del estado de alarma y a que la gestión descentralizada no significa ni el desapoderamiento del Congreso de los Diputados ni una supuesta dejación u omisión en el ejercicio de las funciones de control que le son propias. 

En definitiva, afirma que el Congreso, sede de la soberanía popular, respetó plenamente la Constitución al autorizar en los términos que estimó procedente el segundo estado de alarma.

EL VOTO PARTICULAR FORMULADO POR BALAGUER

La magistrada María Luisa Balaguer discrepa del fallo de la sentencia y de todo el proceso lógico y de la argumentación desarrollada por el Pleno. 

En el voto expone por qué razón, a su juicio,  el desarrollo jurisprudencial del derecho constitucional de excepción, formulado por el TC, carece de conexión con el diseño actual del Estado autonómico, y pretende una interpretación originalista e incoherente de la Constitución y del bloque de la constitucionalidad, que, a su juicio, no es posible explicar desde una visión actual de nuestro derecho constitucional.

Manifiesta que esa visión contemporánea hubiera exigido una mayor autocontención en la función interpretativa conferida al TC, una visión del derecho de excepción adaptado a la evolución del estado autonómico, una concepción de las potestades del poder ejecutivo y del poder legislativo más respetuosa con los márgenes de actuación que la propia Constitución reconoce a cada uno de ellos en el marco del artículo 116 de la Carta Magna, y mucho menos tuitiva.

Balaguer también pone de manifiesto que hubiera sido necesario construir un derecho de excepción constitucional mucho más ajustado a la finalidad que justificaba su adopción, es decir, la preservación de los derechos fundamentales a la salud e integridad física y moral de los ciudadanos y ciudadanas, cuestión ésta totalmente ajena a la argumentación de la sentencia y que, sin embargo, es el eje sobre el que se construye la jurisprudencia comparada y supranacional del derecho de excepción en el contexto de lucha contra la Covid-19.

Esta sentencia supone un nuevo revés para el Ejecutivo que ya vio cómo el tribunal de garantías declaraba la inconstitucionalidad de algunos aspectos del primer estado de alarma, y la inconstitucionalidad de la suspensión de la actividad parlamentaria.